Financiamento climático no Pará

O financiamento climático no Pará é o conjunto de atividades financeiras no contexto do estado do Pará, no norte brasileiro, destinadas a facilitar a transição econômica para uma economia de baixo carbono e resiliente; a mitigação das mudanças climáticas^[1][2][3] e de gases de efeito estufa (GEE), principalmente através da transição energética; a adaptação da infraestrutura crítica e das comunidades vulneráveis aos impactos inevitáveis do clima e; a promoção de um modelo de desenvolvimento resiliente e de baixo carbono.^[4]

Ou seja, refere-se ao conjunto de mecanismos, instrumentos e, fluxos financeiros, nacionais e internacionais, públicos e privados, destinados a apoiar ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas no estado brasileiro do Pará. Em virtude de sua posição central na Amazônia, detendo a segunda maior área florestal do país, o estado ocupa um lugar de destaque nos debates climáticos nacionais e globais. Sua trajetória de desenvolvimento, historicamente associada a altas taxas de desmatamento, tornou o combate à perda florestal o principal foco desses recursos, que visam fomentar um novo modelo de economia de baixo carbono.

O Pará é uma das unidades da federação mais impactadas pelas mudanças climáticas. Suas emissões líquidas de gases de efeito estufa (GEE) são majoritariamente provenientes de mudança no uso da terra e desmatamento, que responderam por 51% do total em 2023.^[5][6] Entre 1985 e 2023, a cobertura florestal do estado recuou de 93% para 77%, tornando-o o segundo com maior área queimada do país no período. Paralelamente, a população sofre com a crescente intensificação de eventos climáticos extremos, como enchentes e estiagens.^[5]

A estruturação de uma agenda de financiamento climático no estado é uma resposta a esse contexto. Sua evolução está intrinsecamente ligada à história das políticas de ocupação da Amazônia, iniciadas com os incentivos fiscais da ditadura militar, que impulsionaram o desmatamento, e posteriormente às primeiras políticas ambientais nas décadas de 1980 e 1990. A consolidação dessa arquitetura financeira ganhou força a partir de 2011, com políticas estaduais financiadas pelo Fundo Amazônia e, a partir de 2019, pelo Fundo Amazônia Oriental. A escolha de Belém para sediar a COP-30 em 2025 projetou o estado para o centro do palco global, catalisando discussões sobre mecanismos financeiros como o REDD+, e destacando os desafios remanescentes, como o fortalecimento da capacidade institucional local e a garantia de participação social efetiva.

Parte da série sobre
Financiamento climático
Acordos Conferência de Estocolmo Protocolo de Montreal Protocolo de Quioto Convenção de Basileia Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima Acordo de Paris (2015) Acordo Verde Europeu
Fundos Fundo Global para o Meio Ambiente Fundo de Perdas e Danos Fundo Verde para o Clima Fundo Amazônia Fundo Nacional sobre Mudança do Clima Fundo Florestas Tropicais para Sempre
Conceitos-chave Abandono do carvão Créditos de carbono Dívida climática Finanças verdes Imposto de carbono Título verde Título de sustentabilidade Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Green New Deal

O Pará ocupa posição central nos debates sobre mudanças climáticas no Brasil em razão de sua dimensão territorial, biodiversidade e taxas históricas de desmatamento. As emissões líquidas de gases de efeito estufa (GEE) no estado são majoritariamente resultantes da mudança de uso da terra e do desmatamento, que responderam por 51% do total em 2023, seguidos pela agropecuária (37%), energia (8%), resíduos (2%) e processos industriais (1%).^[5][6]

Em 2004, o Pará registrou seu ápice de emissões, quando o setor de uso da terra foi responsável por quase um quinto das emissões líquidas brasileiras. Entre 2005 e 2011 houve redução significativa, mas o desflorestamento voltou a crescer até 2021. Em 2022 e 2023, as emissões diminuíram novamente, alcançando queda de 61% em relação a 2021.^[5]

A cobertura florestal recuou de 93% em 1985 para 77% em 2023, principalmente em decorrência da expansão da agropecuária, do garimpo e da exploração madeireira. Nesse período, o Pará foi o segundo estado com maior área queimada do país, somando mais de 28 milhões de hectares entre 1985 e 2023. Somente em 2024, o total de área queimada superou 6,9 milhões de hectares, o equivalente a um quarto de toda a área queimada nas quase quatro décadas anteriores.^[5]

Além do desmatamento e das queimadas, o Pará apresenta vulnerabilidades associadas a eventos climáticos extremos como chuvas intensas, enchentes, inundações e estiagens, que afetaram mais de 5,5 milhões de pessoas entre 2000 e 2023. Belém, capital do estado e sede da COP 30, está entre as cidades brasileiras mais expostas ao aumento do nível do mar e à intensificação de doenças tropicais.^[5]

O desenvolvimento da região amazônica paraense, que posteriormente demandaria políticas específicas de financiamento climático, teve suas origens nas políticas de ocupação territorial implementadas durante a ditadura militar brasileira (1964-1985). A criação da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) em 1966 e a construção da rodovia Transamazônica na década de 1970 estabeleceram as bases da expansão econômica que levaria o Pará a liderar o desmatamento amazônico nas décadas seguintes.^[7]:153-157

A Lei Nº 5.174, assinada pelo então presidente Castelo Branco em 1966, isentava de imposto de renda os empreendimentos considerados de interesse para o desenvolvimento da região.^[8] Esta legislação, inserida na chamada "Operação Amazônia", estabeleceu três pilares fundamentais: incentivos fiscais para atrair capital privado, isenção de impostos sobre importação de máquinas e equipamentos destinados à região, e criação de uma estrutura institucional para administrar esses benefícios.^[9]

As políticas de incentivos fiscais para projetos agropecuários, coordenadas pelo governo federal através da SUDAM, resultaram na implantação de grandes empreendimentos no sul do estado, particularmente nas regiões que posteriormente se tornariam o "arco do desmatamento". Até dezembro de 1985, a SUDAM havia aprovado incentivos fiscais no montante de US$ 3,928 bilhões para 959 empresas, das quais 584 agropecuárias e 44 agroindustriais.^[9] Entre os grandes beneficiários destacaram-se empresas como a Mineração Rio do Norte, Bamerindus Agropastoril e a controversa Fazenda Vale do Rio Cristalino da Volkswagen, que adquiriu quase 140 mil hectares no sul do Pará, colocou 60 mil cabeças de gado e desmatou uma área gigantesca detectada pelos satélites da NASA, gerando um escândalo internacional.^[10][11]

Durante este período, a região perdeu grande parte sua cobertura florestal original até meados da década de 1980, estabelecendo um padrão de desenvolvimento baseado na conversão de florestas para atividades produtivas.^{[12][13]:18-19} Este modelo resultou na apropriação de grandes extensões de terras da Amazônia e na derrubada de enormes áreas de floresta, além da concentração fundiária e eclosão de conflitos no campo.^[9]

A partir da década de 1980, o Brasil começou a desenvolver uma política ambiental mais estruturada, inicialmente em resposta às pressões internacionais emanadas da Conferência de Estocolmo (1972). Em 1981, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e estabeleceu instrumentos como o licenciamento ambiental, que passaram a incidir sobre as atividades econômicas na Amazônia paraense.

O período foi marcado pela criação de unidades de conservação significativas no estado do Pará, como parte da estratégia nacional de proteção da biodiversidade amazônica. Até 1989, os parques e reservas federais foram criados pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) e pela Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), sendo posteriormente unificados no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).^[14] Entre as unidades criadas no período destacam-se o Parque Nacional da Amazônia (1974) e a reserva biológica do Rio Trombetas (1979).^[14]

Simultaneamente, megaprojetos no leste da Amazônia, como o Programa Grande Carajás (PGC), praticavam o antigo estilo de "desenvolvimento de cima". O PGC, que cobriu 900 mil km² nos estados do Pará e Maranhão, incluiu infraestrutura, mineração e indústria com base na jazida de minério de ferro de Carajás. A falta de participação regional e local, associada à migração descontrolada, resultou em sobreposição de estruturas espaciais, devastação florestal e aumento de disparidades socioeconômicas.^[15]

Em 1988, a Lei Estadual nº 5.457 de 11 de maio de 1988 criou a SECTAM (Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente).^[16]

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) representou um marco na incorporação das mudanças climáticas à agenda política nacional. O Brasil, como signatário da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC), assumiu compromissos que começaram a influenciar as políticas estaduais, embora de forma ainda incipiente no Pará.^[17]

Organismos multilaterais (ONU, Banco Mundial, Fundo Global para o Meio Ambiente, entre outros) e agências estrangeiras passaram a apoiar projetos de manejo florestal, conservação da biodiversidade e melhorias socioeconômicas de comunidades ribeirinhas. Iniciou-se um processo em que o financiamento ao desenvolvimento sustentável na região amazônica passou a mediar as relações entre povos locais, territórios, políticas públicas e atores globais.^[18]

No Pará, isso traduziu-se num movimento lento, mas crescente, de transição das velhas iniciativas de desenvolvimento para projetos explicitamente ligados ao clima, seja na forma de conservação de florestas (mitigação) ou de obras de infraestrutura adaptadas ao clima regional.^[17]

Durante a década de 1990, o monitoramento por satélite realizado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) começou a revelar a magnitude do desmatamento paraense, que atingiu picos históricos em 1995 (29.059 km² na Amazônia como um todo) e 2004 (27.772 km²), consolidando o Pará como epicentro da destruição florestal amazônica.^[19]

A criação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) em 2003, durante o primeiro governo Lula, marcou o início de políticas estruturadas que passaram a influenciar diretamente o Pará. O PPCDAm estabeleceu três eixos fundamentais: monitoramento e controle, ordenamento territorial e fundiário, e fomento às atividades econômicas sustentáveis.^[20]

O estado do Pará tornou-se beneficiário direto das principais ações do PPCDAm, incluindo a criação de unidades de conservação (através do Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA), a intensificação da fiscalização ambiental e o desenvolvimento de programas como o Municípios Verdes, que posteriormente seria adotado como política estadual.^[21][22] Entre 2004 e 2014, o PPCDAm contribuiu para uma redução significativa do desmatamento, passando de mais de 27.000 km² anuais para menos de 5.000 km².^[20]

A aprovação do Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/2009) estabeleceu o primeiro compromisso nacional quantitativo de redução de emissões, incluindo a meta de reduzir o desmatamento na Amazônia para 3.925 km² até 2020.^[17] Esta meta teve impacto direto no Pará, que historicamente respondia por cerca de 40% do desmatamento amazônico total.^[23] A PNMC criou instrumentos que posteriormente influenciariam as políticas paraenses, como o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC) e a previsão de planos setoriais de mitigação e adaptação. Embora os recursos federais tenham sido limitados, a política estabeleceu marcos conceituais e metodológicos que orientaram o desenvolvimento de instrumentos estaduais de financiamento climático.^[24]

Durante o governo de Simão Jatene (2011-2014 e 2015-2018), o Pará consolidou sua estrutura robusta de governança climática. Esta arquitetura institucional foi construída gradualmente, combinando instrumentos normativos estaduais com fontes de financiamento climático internacional, especialmente através do Fundo Amazônia (criado em 2009).^[25]

O Programa Municípios Verdes, criado em 2011 pelo Decreto Estadual nº 54, representou a primeira política estruturada do Pará especificamente voltada para o combate ao desmatamento com componentes de financiamento climático.^[26] O programa recebeu R$ 90 milhões do Fundo Amazônia, representando 24,3% de todos os recursos destinados aos estados pelo fundo federal. O programa estruturou mais 100 municípios para gestão ambiental e conseguiu resultados significativos, como a retirada de Paragominas da lista de maiores desmatadores após uma redução de mais de 90% no desmatamento municipal. Este financiamento possibilitou a implementação de sistemas eletrônicos como o Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SICAR) e o Sistema de Licenciamento Ambiental Municipal (SISLAM). Esta experiência demonstrou a viabilidade de políticas estaduais de financiamento climático e serviu de modelo para desenvolvimentos posteriores.^[27][28]

A partir de 2012, o estado implementou o ICMS Verde através da Lei Estadual nº 7.638, estabelecendo critérios ecológicos para repartição do imposto aos municípios. Este mecanismo inovador destinava inicialmente 2% do ICMS baseado em critérios ambientais, aumentando gradualmente até atingir 8% em 2016. O ICMS Verde funcionava como incentivo aos municípios que mantinham unidades de conservação, reduziam o desmatamento e implementavam o Cadastro Ambiental Rural.^[29]

O Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) constituiu outro pilar fundamental desta governança. Instituído pela Lei Estadual nº 6.745 de 2005 e detalhado durante o período Jatene, o MacroZEE estabeleceu que 65% do território paraense corresponderia à zona de conservação ambiental, enquanto 35% seria destinado à consolidação e expansão econômica. Esta estratégia buscava compatibilizar desenvolvimento econômico com preservação ambiental através do ordenamento territorial.^[30]

Em abril de 2019, no início do Governo de Jair Bolsonaro, o então ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, extinguiu o Comitê Orientador do Fundo Amazônia (Cofa) (via Decreto 9.759), interrompendo o funcionamento dos colegiados responsáveis pela seleção e acompanhamento de projetos financiados pelo fundo.^[31] Em consequência, Noruega e Alemanha, principais doadores do fundo, suspenderam novos repasses, resultando em R$ 2,2 bilhões paralisados e apenas R$ 87 milhões desembolsados naquele ano, o menor volume dos últimos seis anos.^[32]

Com a suspensão dos repasses ao Fundo Amazônia, o Programa Municípios Verdes entrou em uma fase de “hibernação” pela falta dos aportes de R$ 90 milhões que eram destinados a ele. Assim o programa apenas manteve o acompanhamento dos 124 municípios já estruturados e, não promoveu novas capacitações, nem adquiriu equipamentos após 2019, tendo suas atividades progressivamente absorvidas pelo Plano Estadual Amazônia Agora (PEAA).^[33]

Em outubro de 2019, em resposta ao fim dos repasses internacionais, o governador Helder Barbalho instituiu, por decreto, o Fundo Amazônia Oriental (FAO), de natureza privada, destinado a captar doações para financiar ações públicas, da sociedade civil e, do setor empresarial.^[34] Até 2022, o FAO havia reunido R$ 30 milhões.^[35]

Durante a crise sanitária provocada pela pandemia de COVID-19, o Pará declarou estado de calamidade pública em abril de 2020, o que permitiu realocar recursos emergenciais, mas não assegurou novos financiamentos climáticos externos.^[36][37] Ainda assim, em dezembro de 2020, o Pará instituiu o Plano Estadual Amazônia Agora - PEAA (via Decreto 941/2020), integrando estratégias de “Comando & Controle”, ordenamento fundiário, desenvolvimento de baixas emissões e financiamento ambiental de longo prazo.^[36][37] O PEAA promoveu a municipalização do Cadastro Ambiental Rural, instituiu o Programa Regulariza Pará e estruturou os Núcleos Regionais de fiscalização, resultando na redução de 14% do desmatamento em áreas sob competência estadual comparado a 2019.^[38][39]

A escolha de Belém como sede da Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas de 2025 (COP-30), em janeiro de 2023, catapultou o estado do Pará para o epicentro do debate climático global.^[40] A COP-30 é vista como uma oportunidade crucial para o estado apresentar seus avanços, suas necessidades e seu potencial para investidores internacionais, alavancando mecanismos como REDD+ e Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) em grande escala.^[41]

A arquitetura do financiamento climático no Pará é composta por uma variedade de instrumentos, desde fundos nacionais até iniciativas estaduais e privadas, focados majoritariamente em ações de mitigação, com destaque para o combate ao desmatamento.

Criado em 2019, o Fundo Amazônia Oriental é um fundo estadual privado, não-reembolsável, que tem como objetivo financiar projetos de desenvolvimento sustentável, bioeconomia, conservação florestal e promoção de cadeias produtivas não-predatórias no estado do Pará.^[42] O fundo opera a partir de doações de governos, empresas e organizações da sociedade civil, sendo gerido por um comitê multissetorial. Ele representa um esforço para criar um mecanismo estadual ágil e direto para captar e direcionar recursos para a agenda climática local, complementando iniciativas federais.^[43]

O mecanismo de REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal) é considerado uma opção crucial para a mitigação climática no Pará, dada a sua extensão territorial, seu histórico de desmatamento e sua vasta cobertura florestal, que inclui grandes concentrações de biomassa e uma significativa porção de terras sob proteção (Unidades de Conservação e Terras Indígenas).^[44] O estado é apontado como um dos de maior potencial para a geração de créditos de carbono por REDD+ na Amazônia.^[44][45]

Diversas iniciativas de REDD+ vem sendo realizadas no estado, incluindo projetos apoiados pelo Fundo Amazônia e iniciativas voluntárias, muitas delas conduzidas em parceria com organizações não-governamentais.^[44] No entanto, o número de projetos ainda é considerado baixo frente ao potencial existente, e sua implementação enfrenta desafios como a ausência de um marco regulatório nacional e estadual específico, o que gera insegurança jurídica para investidores.^[44] Outras dificuldades incluem a fragilidade orçamentária, o pouco conhecimento e disseminação sobre o tema entre as comunidades locais, a necessidade de capacitação técnica e a complexidade de se operar em um território com sobreposição de jurisdições federais (terras indígenas, unidades de conservação federais).^[44][46][47]

O estado do Pará instituiu seu Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) através da Lei nº 8.878/2020. O programa visa remunerar produtores rurais, comunidades tradicionais e povos indígenas pela conservação de áreas florestadas e pela adoção de práticas sustentáveis que gerem serviços ambientais, como a manutenção da biodiversidade, a regulação do clima e a conservação de recursos hídricos.^[48] O programa está intrinsicamente ligado à política climática estadual, sendo apontado como um mecanismo fundamental para conciliar desenvolvimento econômico com a redução das emissões por desmatamento, oferecendo uma alternativa de renda para populações locais.^[49]

Um dos principais obstáculos é a baixa capacidade institucional e técnica de muitos municípios paraenses, o que se reflete em uma baixa "prontidão" para captar recursos. A fragilidade orçamentária, a carência de quadros técnicos especializados e a dificuldade em elaborar projetos complexos que atendam aos critérios de financiadores nacionais e internacionais limitam significativamente o acesso aos fundos disponíveis.^[44][50] A falta de dados padronizados e oficiais, essenciais para o monitoramento e a prestação de contas, também desestimula investidores.^[50]

A efetividade e a equidade dos projetos de financiamento climático dependem da participação efetiva das comunidades locais, povos tradicionais e indígenas.^[51][52] Experiências anteriores de REDD+ no estado revelaram dificuldades como a falta de clareza nos contratos, o pouco conhecimento sobre o mecanismo por parte das comunidades e a ausência de salvaguardas socioambientais robustas, o que pode levar a conflitos e à desconfiança.^[44] Garantir que os benefícios sejam repartidos de forma justa e que os projetos respeitem os modos de vida tradicionais permanece um desafio crítico.^[52]

Referências