Assistência social no Brasil

Assistência social no Brasil é um dos três componentes do sistema de Seguridade Social no país - saúde, previdência social e assistência social.^[1] Sua descrição e diretrizes básicas estão contidas na Constituição brasileira nos artigos 203 e 204, sendo que sua regulamentação está sistematizada pela Lei n.º 8.742/93, a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).^[2][3] O Decreto n.º 6.308/2007, por sua vez, redefiniu o conceito de entidades de assistência social, vinculando seu reconhecimento à sua natureza, objetivos e público-alvo. Esse marco foi consolidado pela Lei n.º 12.101/2009, que regulamentou a certificação de entidades beneficentes e os critérios de isenção de contribuições sociais.[1]

As prestações de assistência social são destinadas aos indivíduos sem condições de prover o próprio sustento de forma permanente ou provisória, independentemente de contribuição à seguridade social, pois a assistência social não tem caráter contributivo. Sua função é manter uma política social destinada ao atendimento das necessidades básicas dos indivíduos, mais precisamente em prol da família, maternidade, infância, adolescência, velhice, o amparo às crianças e aos adolescentes carentes, promoção da integração ao mercado de trabalho, bem como a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência física ou mental e a promoção de sua integração à vida comunitária.^[2]

Os sistemas de proteção social não se limitam a benefícios materiais: eles também promovem a inclusão social familiar, comunitária e simbólica. A participação em um sistema baseado em direitos fortalece os sentimentos de pertencimento e interdependência social, fundamentais para a institucionalização do universalismo na esfera pública. Por outro lado, processos de exclusão social e simbólica enfraquecem os laços de cidadania e dificultam a construção de uma esfera pública inclusiva.[1]

A assistência social tem como questão central a criação de estruturas – institucionais e organizacionais – que integrem todos os cidadãos a um sistema de direitos; não só através do consumo com políticas de transferências de renda. É por isso que o benefício assistencial não é visto como um gesto de caridade; é um arranjo jurídico e político que reconhece a proteção social como um direito. Quando inserida no conjunto mais amplo da seguridade social, a proteção social vai além da oferta de serviços ou de benefícios isolados – ela depende de uma base sólida que permita que esses direitos sejam mantidos e efetivados no tempo.^[4]

No Brasil, essa compreensão caracteriza a Política Nacional de Assistência Social. Entre os princípios que orientam sua implementação, está a determinação de que o acesso seja universal e igualitário, sem qualquer tipo de discriminação. Também se estabelece que cabe ao Estado conduzir a política, mas em diálogo com a sociedade civil, especialmente no enfrentamento da pobreza, da miséria e da exclusão. A centralidade da família como referência para os serviços é outro ponto fundamental. Além disso, a gestão é organizada de forma descentralizada, com forte ênfase nos municípios, e busca corrigir desigualdades sociais e reduzir as disparidades regionais no acesso aos recursos. Trata-se de um desenho que, ao mesmo tempo em que define responsabilidades, procura ampliar o alcance e a efetividade da proteção social.^[5]

A assistência social no país teve seu início ainda no período colonial, a partir, principalmente, da atuação das entidades religiosas que assumiram o papel de amparo à população pobre, isto é, mosteiros, conventos e outras instituições de caridade. A ajuda era feita através da coleta e distribuição de esmolas. Um dos exemplos mais marcantes de instituições dessa natureza são as Santas Casas de Misericórdia que, desde 1599, além de fornecer auxílio material, prestava atendimento médico hospitalar.^[5]

Já no século XIX, o caráter de fundo caritativo deu lugar a uma abordagem higienista, principalmente com o avanço da medicina. O trato com as pessoas em situação de vulnerabilidade passou a ser feito com o afastamento social. Mendigos e pessoas com transtornos mentais passaram a ser confinadas em instituições fechadas. Nessa perspectiva, esses indivíduos eram associados à criminalidade e à disseminação de doenças nos espaços urbanos. Os esforços estatais estavam voltados mais ao planejamento urbano, engenharia sanitária, criação de instituições médico-assistenciais e repressão policial, com a justificativa de combate à "vadiagem”.^[5]

Com a Abolição da Escravidão no final do século XIX (1889) – e seu baixo esforço estatal de introdução dos ex-escravizados na sociedade de classes –, houve uma migração em massa para cidades. A mão de obra dessa massa estava à margem do mercado de trabalho disponível nas regiões urbanas, resultando no aumento da pobreza e na piora dos índices relacionados à saúde pública, alimentação e consumo das famílias.^[5]

Já no início do século XX, principalmente a partir da década de 1930, houve um redirecionamento no trato com as pessoas em condições de vulnerabilidade social, que se deu através da articulação entre a igreja, o Estado e a sociedade civil, no âmbito jurídico, policial e assistencial. Dentre as ações, ganhou destaque programas de educação e saúde para a prevenção da delinquência juvenil.^[5] Em 1942, foi idealizado pela primeira-dama Darcy Vargas a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), que, entre outras coisas, buscava dar auxílio às famílias de soldados veteranos da Segunda Guerra Mundial.

Avançando para o Regime Militar, após 1964, a assistência social foi vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com destaque a FUNRURAL, INPS, FUNABEM e LBA. Dentre as formas de assistência social, tínhamos: assistência pré e pós natal, reforço alimentar para crianças (até 6 anos de idade), apoio a pessoas com deficiência e de amparo a idosos.^[5]

Com a redemocratização, em especial no Governo Collor, a política de contenção de gastos impediu os avanços das políticas na área da assistência social. Posteriormente, com o Plano Real e a estabilização monetária, foi possível institucionalizar programas e políticas de proteção social.^[4] Em 1993, foi promulgada a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), assim como foi extinta a LBA, atribuindo à assistência social um caráter de política pública de seguridade social universal, não contributiva e inspirada no modelo Beveridgiano^[5].

Ainda assim, a provisão dos serviços em assistência social era feita por meio indireto, pelo setor filantrópico privado, mantido com recursos públicos e com baixa regulação estatal. Para aumentar a regulação e o controle social e governamental, foi criado o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) também em 1993, sendo posteriormente dissolvido em 1995 no governo de Fernando Henrique Cardoso (PSDB). No mesmo ano, o presidente instituiu o Programa Comunidade Solidária para articular ações de combate à fome e à miséria de forma descentralizada.^[4]

A 1ª Conferência Nacional de Assistência Social, em 1995, foi um exemplo de uma instituição participativa capaz de reforçar a assistência como um direito, embora os problemas relacionados à baixa articulação setorial e cooperação entre os entes federados continuasse sendo um empecilho para sua concretização. Ainda em 1995, o município de Campinas (SP) e o Distrito Federal implementaram programas condicionados de transferência de renda, servindo como um piloto para o que viria a ser implementado nacionalmente.

Apenas em 1998 foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social, trazendo princípios de universalização de direitos, com o Estado na condução e provisão das políticas, mas de forma descentralizada, com foco nas ações dos municípios. Neste século, houve um processo de ampliação das políticas de assistência e sua cobertura. Em 2001 foram criados programas como: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação e Auxílio-Gás, alcançando milhões de famílias brasileiras.^[4] Com o governo Lula (após 2003), os programas criados no governo anterior foram unificados no Bolsa Família, tendo alcance nacional, repercussão e reconhecimento internacional. No mesmo período, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), juntamente com a aprovação da nova Política Nacional de Assistência Social (2004), operacionalizando o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

Esses processos de institucionalização de políticas, programas e regulamentos voltados à assistência social levaram ao crescimento, entre 2003 e 2008, da rede de Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), estando presente em mais da metade dos municípios brasileiros no final desse período. O Bolsa Família se afirmou um dos principais programas de assistência social voltado à transferência de renda condicionada.^[4]

Em agosto de 2021, no governo Bolsonaro, o programa foi substituído pelo Auxílio Brasil. Com a vitória do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) nas eleições de 2022, o Programa Bolsa Família foi retomado, em agosto de 2023, dentro do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate a Fome do Governo Federal, recuperando o simbolismo histórico da política associada ao Partido dos Trabalhadores.^[4][5]

Atualmente, entre as políticas, programas, benefícios, serviços e ações relacionadas à assistência social no governo federal, temos: Cadastro Único; Programa Bolsa Família; Programa Auxílio Gás; Benefício de Prestação Continuada (BPC); Programa Fomento Rural; Programa Cisternas; Programa de Aquisição de Alimentos (PAA); Ação de Distribuição de Alimentos; Entidades de Apoio e Acolhimento (Comunidades Terapêuticas); e o Programa Acredita no Primeiro Passo. Além da manutenção do Sistema Único de Assistência Social e do Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional, juntamente com a manutenção dos espaços como o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) em cooperação com os estados e, principalmente, os municípios.^[4][5]

A partir da década de 1980, a noção de proteção social passou por uma redefinição. Nos países centrais, a crise fiscal levou a um questionamento das políticas previdenciárias clássicas e abriu caminho para reformas que priorizaram a contenção dos gastos públicos e a revisão do caráter universalista das políticas sociais. Nesse contexto, ações e programas voltados ao enfrentamento da pobreza e da vulnerabilidade surgiram e foram amplamente disseminados por organismos multilaterais, marcando uma mudança na forma como a proteção social era entendida e implementada.^[4]

Essa nova compreensão tornou o conceito de assistência mais amplo, abrangendo programas destinados a mitigar situações de privação, risco e vulnerabilidade. A década de 1990 intensificou esse processo, em meio às consequências dos ajustes econômicos e ao colapso dos regimes socialistas e seus sistemas de proteção. Consolidou-se a ideia das “redes de segurança”, termo associado a um conjunto de intervenções voltadas aos mais pobres, amplamente promovido por instituições como o Banco Mundial. As “redes de segurança” foram associadas a uma estratégia que combinava transferência de renda (direcionada aos grupos mais pobres) e racionalização dos recursos públicos em períodos de restrição fiscal. Assim, inaugurou-se uma perspectiva de proteção social que, em vez de universalizar direitos, buscava direcionar esforços para segmentos considerados mais vulneráveis.^[4]

As conferências e os documentos produzidos pela ONU desempenharam um papel importante na legitimação desse processo. Eventos como a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Social de 1995 e, posteriormente, a Declaração do Milênio, promoveram uma visão de desenvolvimento que incorporava dimensões sociais como a erradicação da pobreza, a expansão da democracia e a redução das desigualdades.^[4] Essa visão ampliada também redefiniu o conceito de pobreza, que deixou de ser entendida apenas como falta de renda ou consumo, mas passou a incluir dimensões como educação, saúde, nutrição e outras variáveis relacionadas ao desenvolvimento humano.

Em 2001, a ONU publicou seu primeiro documento setorial sobre proteção social, argumentando que tais políticas não deveriam apenas apoiar os indivíduos durante crises, mas também funcionar como mecanismos para a superação da pobreza. Inserido na perspectiva da gestão de risco social, esse entendimento vinculou a proteção social a estratégias integradas para reduzir a vulnerabilidade, fortalecer as capacidades familiares e garantir sua sustentabilidade no futuro.^[4]

No Brasil, algumas iniciativas se originaram menos de recomendações internacionais e mais de experiências locais. O Programa Bolsa-Escola federal, precursor do Bolsa Família, foi inicialmente inspirado em modelos já praticados nos níveis municipal e estadual, com financiamento governamental próprio. Somente depois recebeu apoio de organismos internacionais, apresentando uma trajetória distinta em relação às diretrizes globais.^[4]

Para analisar a assistência social no Brasil, podemos partir de diversos marcadores e variáveis que interferem na política pública. Sendo assim, pode olhar para a estrutura de (co)financiamento definida pelo arranjo da política (participação de recursos federais, estaduais e municipais); tamanho dos municípios; capacidade fiscal (PIB per capita); nível de desigualdade socioeconômica; qualidade da gestão fiscal; responsabilidade pela provisão de serviços (direta ou indireta); organização política municipal (relações executivo-legislativo e eventual atuação do judiciário); mobilização de comunidades de políticas e da burocracia municipal; perfil e atuação das organizações da sociedade civil; e tipos de capacidades estatais dos entes federativos. Cada um dos marcadores apresentados pode alterar a dinâmica das políticas de assistência. Essas diferenças demarcam as heterogeneidades locais que podem incidir em maiores barreiras de acesso e, também, maiores dificuldades de provisão das políticas. Uma análise que busque entender a política de assistência social no Brasil deve levar todas essas variáveis em consideração, ou, pelo menos, tentar controlá-las.^[6][7]

O Cadastro Único do governo federal é o principal instrumento para identificar, caracterizar e incluir famílias de baixa renda nas políticas públicas. Criado em 2001, surgiu como uma forma de cadastramento de famílias, com o objetivo de solucionar problemas de coordenação e sobreposição entre programas sociais.^[8]

A unificação de registros e procedimentos fortaleceu o Cadastro Único, especialmente após a criação do Programa Bolsa Família. Atualmente, seus dados subsidiam mais de 30 programas sociais e também são utilizados na formulação de políticas e em pesquisas.^[8]

As informações são autodeclaradas, abrangendo aspectos como moradia, despesas mensais, composição familiar, identificação étnico-cultural (como famílias indígenas e quilombolas), além de dados individuais sobre escolaridade, documentação, situação empregatícia, renda e deficiência.^[8]

A IV Conferência Nacional de Assistência Social (2003) decidiu pela construção do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), regulamentado pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004. O SUAS estruturou a política em dois níveis de proteção – básica e especial – e consolidou a primazia do Estado na condução da assistência social, atribuindo à iniciativa privada um papel complementar e regulado.^[4] Segue abaixo a descrição dos dois principais tipos de centro de assistência.

Os CRAS representam a principal porta de entrada no SUAS. São unidades públicas descentralizadas que prestam serviços básicos de proteção social a famílias em situação de vulnerabilidade. Seu serviço central é o PAIF (Proteção e Atenção Integral à Família), que visa fortalecer os vínculos familiares e comunitários e prevenir situações de risco.^[9][10]

A estrutura física dos CRAS é voltada a possibilitar acessibilidade e contar com uma equipe técnica proporcional ao porte do município, composta por assistentes sociais, psicólogos e profissionais de nível médio.^[10] Entre 2005 e 2014, o número de CRAS no Brasil cresceu cerca de 400%, segundo o Censo SUAS. No último levantamento (2020), havia mais de 8,3 mil unidades do CRAS em todo o país.^[9]

Os CREAS atendem situações de risco pessoal e social decorrentes de violações de direitos, como violência doméstica, abuso e exploração sexual, negligência, trabalho infantil e cumprimento de medidas socioeducativas. Seu principal serviço é o PAEFI (Proteção e Atendimento Especializado à Família e Indivíduos), além de oferecer apoio a pessoas em situação de rua e idosos vulneráveis.^[11]

Sua atuação é pautada por princípios como acessibilidade, centralidade familiar, trabalho em rede e promoção da autonomia. As equipes também são estruturadas de acordo com o porte municipal, sempre incluindo assistentes sociais, psicólogos e advogados, entre outros profissionais.^[11]

A gestão do Cadastro Único é compartilhada entre União, Estados e municípios, de acordo com as disposições legais. No âmbito federal, dois órgãos são responsáveis por seu funcionamento: a Caixa Econômica Federal e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O MDS supervisiona o sistema, aprimora formulários, é garantidora do sigilo dos dados, da prevenção de fraudes e atribui um Número de Identificação Social (NIS) a cada indivíduo.^[8]

No âmbito municipal, as prefeituras desempenham um papel fundamental na operacionalização do cadastro, sendo responsáveis pela localização das famílias, realização de entrevistas e inserção ou atualização de informações. O atendimento é realizado principalmente nos CRAS, em postos de cadastro específicos ou por meio de visitas domiciliares por equipes treinadas.^[8]

Do ponto de vista analítico, pesquisas sobre a governança municipal da assistência social no Brasil revelam que, embora a formulação e imposição dos parâmetros legais sejam centralizadas no governo federal, esses parâmetros interagem com diversos fatores locais, como: os recursos de poder, as capacidades institucionais e as restrições enfrentadas tanto pelo Estado quanto pelos atores da sociedade civil, seja em arenas formais e informais. O tipo de instrumento de política mobilizado e o apoio dos burocratas e ativistas são relevantes para como as políticas serão executadas nos níveis subnacionais e locais, ou seja, a atuação local tem um papel significativo mesmo em políticas com forte regulação nacional. Além disso, o processo histórico de construção de capacidades influencia não só os agentes estatais, mas também as organizações da sociedade civil.^[12]

O Benefício de Prestação Continuada (BPC) é garantido pela Constituição Federal e regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, de 1993), tendo sido implementado em 1996. Esse benefício consiste na concessão de um salário mínimo mensal a idosos com 65 anos ou mais e a pessoas com deficiência que não possam prover seu próprio sustento ou viver de forma independente.^[4]

Sua cobertura cresceu de 346 mil beneficiários em 1996 para 2,68 milhões em 2007, com um gasto de R$11,55 bilhões naquele ano.^[4] Em junho de 2025 foram contabilizadas aproximadamente 6 milhões de pessoas beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada (BPC). O pagamento equivale a um salário mínimo de R$1.518, com gastos governamentais previstos para o ano de 2025 de cerca de 113 bilhões de reais. O aumento do número de beneficiários se deu, em grande medida, por causa do crescimento das decisões judiciais em prol de pessoas com deficiência.

Criado em 2003, o Programa Bolsa Família rapidamente se tornou o maior programa de transferência de renda condicionada do país, alcançando 11 milhões de famílias já em 2006. Ao aliar a transferência de renda às políticas de saúde, educação e assistência social, fortaleceu o acesso a direitos básicos e contribuiu para a redução da pobreza.^[4] Levantamento feito em julho de 2025 apontou que há 19,6 milhões de beneficiários.^[13]

Em 2023, o programa foi relançado por meio da Medida Provisória nº 1.164, incorporando novas regras para o cálculo dos benefícios de acordo com o tamanho e as características das famílias. Além disso, suas condicionalidades incluem a vacinação infantil, o acompanhamento nutricional de crianças de até sete anos e o pré-natal de gestantes. Atualmente, o programa é reconhecido internacionalmente como uma experiência bem-sucedida no combate à fome e à pobreza.^[13]

Embora os programas de transferência de renda do Brasil tenham alcançado avanços significativos na redução da pobreza, eles têm sido alvo de críticas persistentes, particularmente de veículos de comunicação conservadores e partidos de oposição. Acusações frequentes incluíam/incluem alegações de que as políticas são excessivamente focadas em assistência social e usadas para fins eleitorais, além de preocupações com o fraco cumprimento das condicionalidades e o direcionamento ineficaz dos benefícios.^[4] Correntes mais liberais alegavam que programas assistencialistas reduziram a procura por trabalho, criando dependência dos cidadãos com o Estado.

No âmbito da rede de proteção social, os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) também enfrentam limitações estruturais e operacionais. Embora os avanços regulatórios busquem garantir a qualidade do serviço, as equipes de profissionais em grandes municípios e regiões metropolitanas permanecem insuficientes para atender às necessidades de assistência e acompanhamento das famílias, ou para lidar com as demandas da gestão territorial.^[10]

Um desafio adicional é a precariedade dos contratos de trabalho. Muitas equipes municipais são compostas por profissionais contratados em regime temporário, sem concurso público, o que compromete a continuidade dos serviços. Essa instabilidade é incompatível com a natureza da proteção social básica, que exige emprego estável e permanente. Além disso, dados do Censo SUAS de 2014 indicam que menos de 50% dos CRAS existentes eram de responsabilidade do governo, o que dificulta ainda mais a consolidação institucional do sistema.^[10] Em alguns contextos, os CRAS têm se limitado a funções administrativas focadas na orientação e distribuição de benefícios, marginalizando seu papel técnico-político na defesa e no reconhecimento dos direitos socioassistenciais de famílias e indivíduos.^[10]

Apesar dessas críticas e limitações, um ponto de inflexão significativo foi a resolução da oposição histórica entre focalização e universalização. Evidências demonstraram que a combinação de transferências diretas de renda – para alívio imediato da pobreza – com condicionalidades de saúde e educação – visando romper o ciclo intergeracional da pobreza – conquistou legitimidade em diversos setores. Essa abordagem passou a ser defendida não apenas por economistas, mas também por profissionais da saúde, educação e assistência social. Consequentemente, o pragmatismo superou a resistência ideológica, solidificando um consenso sobre a relevância dessas políticas.^[4]

• Estado de bem-estar social
• Auxílio emergencial
• Bolsa Família
• Cadastro Único para Programas Sociais
• Sistema Único de Assistência Social
• Política de cotas no Brasil

Referências