Governança multinível

Governança multinível (conceito) é utilizado na ciência política e na administração pública que se refere ao processo pelo qual um conjunto de atores estatais e não estatais, conectados por laços formais e informais que interagem em arenas institucionais específicas para produzir políticas públicas. Essa forma de governança envolve tanto a dimensão horizontal, com disputas e articulações entre diferentes setores, burocracias e atores da sociedade civil, quanto a dimensão vertical, marcada pela coordenação entre os diversos níveis de governo. Ela abrange os fluxos decisórios e normativos que atravessam instâncias locais, regionais, nacionais e até transnacionais, considerando tanto os espaços formais quanto os informais de deliberação e execução sobre as políticas públicas.[1][2]

Origem e usos do conceito

O conceito começou a ser utilizado por Gary Marks[3] no início dos anos 1990 e, diferentemente da aplicação atual, estava orientado para descrever e explicar a sucessão de reformas institucionais e decisões políticas marcou profundamente o percurso da integração europeia. Entre os marcos mais significativos, destacam-se as reconfigurações introduzidas pelo Ato Único Europeu de 1986 e pelo Tratado de Maastricht em 1991. Esses acordos não apenas ampliaram o escopo de atuação das entidades comunitárias, como também consolidaram a natureza supranacional da então Comunidade Europeia — posteriormente União Europeia — nas áreas onde a cooperação já estava em andamento. Nesse processo, a ordem política mudou: o poder estava saindo dos Estados Europeus e migrando para Bruxelas. Ou seja, a autoridade política deixou de partir exclusivamente dos Estados-Membros e passou a se redistribuir em múltiplas direções: ascendeu às instituições centrais da União Europeia e, simultaneamente, se espalhou para instâncias regionais, que começaram a desempenhar papeis cada vez mais relevantes na criação e execução de determinadas políticas.[4]

Esse novo panorama político europeu passou a ser definido por uma dinâmica descentralizada, fragmentada e assimétrica, onde diferentes esferas territoriais — desde o nível local até o europeu — se engajaram em processos contínuos de articulação e negociação, sem uma estrutura de comando claramente definida.[4]

Contudo, mais próximos da aplicação conceitual atual, o debate acerca da governança multinível tem suas raízes nos processos de reorganização territorial das políticas sociais, iniciados a partir da década de 1970 nos países industrializados. Essas transformações envolveram desde alterações socioeconômicas e sociodemográficas até modificações nos modos de produção dos riscos sociais e nas estruturas institucionais de proteção social — especialmente no que diz respeito ao papel do Estado na provisão dessas políticas.[2]

A ideia de governança multinível se manifesta de formas variadas conforme o ambiente político e institucional em que se insere. Nos Estados Unidos, por exemplo, o foco recai fortemente sobre mecanismos regulatórios, em consonância com a maior penetração de princípios neoliberais e uma atuação mais limitada do Estado. Em contrapartida, no contexto europeu, o Estado continua a desempenhar um papel central tanto na regulação quanto na prestação direta de serviços públicos — ainda que com diferenças relevantes entre os países, influenciadas por seus históricos próprios de organização dos sistemas de bem-estar.[1][2][5]

Na Europa, o debate sobre governança se intensifica especialmente com a crise fiscal do Estado e o esgotamento do paradigma fordista-keynesiano, que até então permitia uma lógica de crescimento capaz de atenuar disputas redistributivas por meio da ampliação de recursos disponíveis.[1][2][6] A partir desse cenário de restrição fiscal, transformações nas políticas sociais passaram a ser atravessadas por novos equilíbrios de poder, mudanças nos critérios de acesso e redefinições dos próprios contornos da cidadania. Para compreender essas dinâmicas, é necessário lançar mão de uma análise em duas frentes: de um lado, a dimensão vertical, que examina a reconfiguração territorial do poder regulatório entre diferentes níveis de governo; de outro, a dimensão horizontal, que revela a crescente diversidade de atores envolvidos na formulação e implementação das políticas sociais. Essa visão articulada entre níveis de autoridade e pluralidade de agentes está no cerne do conceito de governança multinível.[2]

Variação vertical  

A interação entre os níveis local e nacional revela a estrutura multinível característica do Estado moderno, especialmente nos países desenvolvidos. As instituições estatais atuam em diferentes escalas territoriais — local, regional e nacional —, cada uma detendo certa autonomia decisória e influência política. A literatura recente sobre descentralização tem se dedicado a analisar essa complexidade, buscando compreender como essas esferas se articulam e se afetam mutuamente na formulação de políticas públicas e na governança.[7]

O reconhecimento dessa arquitetura em camadas remete a concepções clássicas sobre o papel do nível local na democracia. Autores como Tocqueville, Dahl e Hunter já enfatizavam a relevância das interações entre Estado e sociedade no plano local como chave para entender a dinâmica da governança em sentido mais amplo.[7]

Nesse contexto, intensifica-se o debate em torno da descentralização e da redistribuição do poder decisório. Modelos centralizados, baseados no controle hierárquico, vêm sendo questionados diante da demanda por maior flexibilidade e participação. Hooghe e Marks (2003)[8] argumentam que novas formas de governança estão em ascensão, transferindo parte substancial das decisões para além dos governos centrais e abrindo espaço para arranjos mais diversos e responsivos.[4][7]

Esse panorama suscita reflexões sobre a organização da autoridade na prestação de serviços públicos em áreas urbanas. Seria mais eficiente concentrar esses serviços em poucas jurisdições, visando ganhos operacionais e maior clareza na responsabilização política? Ou seria preferível um modelo com múltiplas jurisdições sobrepostas e especializadas, capazes de oferecer mais opções e se adaptar melhor às necessidades locais?. A resposta a essas questões passa, necessariamente, por uma compreensão mais apurada da governança como um processo descentralizado, colaborativo e fortemente enraizado nas realidades locais.[4][7]

Variação horizontal

Nas últimas décadas, a governança multinível tem se consolidado como uma abordagem teórica para entender como as políticas públicas são formuladas e implementadas no mundo contemporâneo. Um aspecto central destacado por estudiosos é o papel ativo dos atores sociais, especialmente das organizações não governamentais, nos processos de negociação, troca de informações, capacitação e implementação de políticas.[4] Esses agentes não estatais atuam como mediadores e influenciadores em diversas esferas decisórias.

No entanto, a literatura tende a colocar esses atores sociais em segundo plano, privilegiando os entes governamentais e, frequentemente, ignorando sua influência.[4] Essa visão limitada reflete uma perspectiva tradicional que enfatiza as estruturas estatais formais, negligenciando uma análise mais ampla do processo político. Superar essa limitação, segundo Tortola (2017),[4] requer duas mudanças básicas: a primeira, reconhecer que a política também se constrói entre os grandes marcos institucionais; a segunda, ampliar o foco analítico para incluir não apenas as normas legais, mas também as regras informais, rotinas práticas e dinâmicas de barganha que moldam a governança pública.

Nesse contexto, diversos estudiosos ressaltam a importância de observar as práticas cotidianas da política. Peters e Pierre (2004),[9] por exemplo, destacam que a MLG está centrada em “contextos, processos e negociações”, enfatizando a dimensão prática e relacional das decisões políticas.[4] Por sua vez, Zürn et al. (2010)[10] argumentam que, embora as instituições formais desempenhem um papel importante, elas não são suficientes para explicar toda a complexidade das relações entre diferentes níveis de governo. Para esses autores, o diferencial da MLG reside justamente em sua capacidade de articular arenas decisórias interconectadas, superando os modelos rígidos do federalismo tradicional ou da descentralização clássica.[4][7]

Além disso, a ênfase quase exclusiva nos sistemas nacionais tem enfraquecido o papel da sociedade civil no funcionamento democrático.[7] Mesmo estudos que investigam instituições projetadas para conectar o Estado à sociedade — como partidos políticos e canais de intermediação de interesses — frequentemente reforçam perspectivas hierárquicas e centralizadoras. Paradoxalmente, essas mesmas pesquisas apontam falhas nas estruturas democráticas nacionais, o que torna relevante a consideração de modelos de MLG, que reconhecem a complexidade, a diversidade de atores e a fluidez nos processos de governança.[4][7]

A governança, contudo, não se restringe às instituições estatais. As conexões horizontais dentro da própria sociedade civil — entre organizações locais e redes supralocais — são igualmente essenciais para o funcionamento democrático em múltiplas escalas. Tais articulações ampliam as formas de participação, tornando a tomada de decisão mais inclusiva, aberta e sensível às demandas sociais. A literatura sobre sinergias entre Estado e sociedade, coprodução e autonomia estatal revela que essas esferas são interdependentes: compreender uma sem considerar a outra torna-se um desafio.[4][7]

Nesse cenário, a governança local surge como um espaço fundamental para o engajamento cívico e político. Ela funciona como um elo entre as demandas da população e as decisões tomadas em instâncias superiores, influenciando diretamente as possibilidades da democracia tanto em níveis locais quanto nacionais.[4][7]

Ver também


Referências

  1. ↑ a b c MARQUES, E. Government, political actors and governance in urban policies in Brazil and São Paulo: concepts for a future research agenda. Brazilian Political Science Review, v. 7, p. 8-35, 2013.
  2. ↑ a b c d e BICHIR, Renata Mirandola. Governança multinível. BOLETIM DE ANÁLISE POLÍTICO-INSTITUCIONAL - Ipea. 2018.
  3. ↑ MARKS, G. Structural policy and multilevel governance in the EC. In A. Cafruny & G. Rosenthal (eds), The state of the European Community. Boulder, CO: Lynne Rienner. 1993
  4. ↑ a b c d e f g h i j k l Tortola, Pier Domenico. Clarifying multilevel governance. European Journal of Political Research 56: 234–250, 2017.
  5. ↑ KAZEPOV, Y. (Ed.). Cities of Europe: changing contexts, local arrangements, and the challenge to urban cohesion. New Jersey: Blackwell Publishing, 2005.
  6. ↑ KAZEPOV, Y.; BARBERIS, E. Social assistance governance in Europe: towards a multilevel perspective. In: MARX, I.; NELSON, K. (Eds.). Minimum income protection in flux. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2013.
  7. ↑ a b c d e f g h i Sellers et. al. Taking Local Institutions Seriously. In: Multilevel Democracy. Jefferey M. Sellers, Anders Lidström , Yooil Bae. Cambridge University Press, 2020
  8. ↑ Hooghe, L. & Marks, G. (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review 97(2): 233–243.
  9. ↑ Peters, B.G. & Pierre, J. (2004). Multi-level governance and democracy: A Faustian bargain? In I. Bache & M. Flinders (eds), Multi-level governance. Oxford: Oxford University Press.
  10. ↑ Zürn, M., Wälti, S. & Enderlein, H. (2010). Introduction. In Handbook on multi-level governance. Cheltenham: Edward Elgar.
Este artigo é emitido por Wikipédia. O texto é licenciado sob Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0. Termos adicionais podem ser aplicados aos arquivos de mídia.