Fundo Nacional sobre Mudança do Clima

Parte da série sobre
Financiamento climático
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Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), comumente conhecido como Fundo Clima, é um instrumento central da Política Nacional sobre Mudança Climática (PNMC) do Brasil.^[1] Sua finalidade primordial é assegurar recursos para apoiar projetos, estudos e financiar empreendimentos que visem tanto à mitigação da mudança do clima quanto à adaptação aos seus efeitos.^[2] Criado em 2009, o Fundo representa um dos principais mecanismos financeiros do governo federal para o enfrentamento da crise climática, consolidando-se como um dos motores da transformação ecológica no país.^[1]

O Fundo Clima é caracterizado como um fundo de natureza contábil. Ele está vinculado ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), que atua como seu gestor institucional.2 Estrategicamente, o Fundo busca atuar sobre a lacuna de financiamento existente para promover as mudanças e substituições tecnológicas necessárias para viabilizar formas de produção e consumo mais sustentáveis.^[3] Após um período de baixa atividade que culminou em intervenção judicial, o Fundo foi relançado e robustecido, experimentando uma ampliação expressiva de seus recursos a partir de 2023, com orçamentos recordes que o posicionaram como um protagonista na política ambiental brasileira.^[1]

O fundo foi oficialmente criado pela Lei nº 12.114, de 9 de dezembro de 2009.^[1] Este diploma legal não apenas instituiu o FNMC, mas também alterou dispositivos da Lei nº 9.478, de 1997, que trata da Política Energética Nacional, sinalizando desde sua origem uma conexão intrínseca com o setor de energia e a transição para uma economia de baixo carbono.^[4]

Foi concebido como um dos principais instrumentos da Política Nacional sobre Mudança Climática (PNMC), que foi instituída pouco depois pela Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009.^[5] Essa vinculação formal estabelece que as diretrizes, prioridades e a aplicação dos recursos do Fundo devem estar estritamente alinhadas aos objetivos mais amplos da política climática nacional, servindo como seu braço financeiro.^[1]

A regulamentação inicial do Fundo foi estabelecida pelo Decreto nº 7.343, de 2010, que detalhou suas primeiras regras de funcionamento.^[3] Anos mais tarde, o Decreto nº 9.578, de 22 de novembro de 2018, consolidou os atos normativos que dispõem sobre o Fundo Clima e a PNMC, revogando o decreto anterior e tornando-se o principal regulamento do Fundo.^[3] Este decreto reafirmou a natureza contábil do Fundo, sua vinculação ao Ministério do Meio Ambiente e seu objetivo de apoiar projetos de mitigação e adaptação.^[6]

Modificações significativas foram introduzidas pelo Decreto nº 11.549, de 5 de junho de 2023.9 Publicado como parte de um pacote de cinco decretos sobre mudanças climáticas, este ato normativo atualizou a nomenclatura do ministério gestor para "Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima" e reforçou a responsabilidade do MMA na elaboração da proposta orçamentária e do plano anual de aplicação de recursos.^[7] A norma também refletiu a alteração legal que permite ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) habilitar agentes financeiros privados para operar recursos do Fundo, ampliando sua capilaridade.^[8]

O objetivo legal do Fundo é "assegurar recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que visem à mitigação da mudança do clima e à adaptação à mudança do clima e aos seus efeitos".4 A legislação e sua regulamentação preveem uma ampla gama de atividades elegíveis para receber financiamento, demonstrando a abrangência de sua atuação.4 Entre as áreas contempladas estão:

• Educação, capacitação e mobilização na área de mudanças climáticas;^[6]
• Adaptação da sociedade e dos ecossistemas aos impactos das mudanças climáticas;^[6]
• Projetos de redução de emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE);^[6]
• Desenvolvimento e difusão de tecnologias limpas para mitigação;^[6]
• Recuperação de áreas degradadas e restauração florestal;^[4]
• Sistemas agroflorestais e cadeias produtivas sustentáveis.^[4]

Recentemente, a Lei nº 14.904, de 2024, especificou que os recursos do FNMC podem ser utilizados para financiar a elaboração e a implementação de planos municipais de adaptação à mudança do clima, reforçando o papel do Fundo no apoio à resiliência em nível local.^[4]

O Fundo é administrado por um Comitê Gestor, órgão colegiado responsável por definir suas diretrizes estratégicas.^[3] A composição do comitê foi estabelecida na lei de criação do Fundo e detalhada em seus decretos regulamentadores.^[9] A presidência do comitê é exercida por um representante do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima.^[2]

A composição do comitê é um aspecto central de sua governança e tem sido objeto de disputas políticas que refletem diferentes visões sobre a política climática. O comitê conta com representação governamental e não governamental.^[3]

Em 2019, durante o governo Bolsonaro, sua composição foi alterada para reduzir a participação da sociedade civil a uma única vaga.^[10] Essa medida foi revertida pelo Decreto nº 11.549/2023, que promoveu uma importante reestruturação ao inserir representantes de povos indígenas, comunidades tradicionais e do movimento negro no Comitê Gestor.^[8] Essa mudança não foi apenas uma medida de inclusão, mas uma ação estratégica para realinhar as prioridades do Fundo. A inclusão dessas vozes sinaliza que critérios de justiça climática, impacto social e direitos territoriais passam a ter um peso maior na avaliação e aprovação de projetos, potencialmente deslocando o foco de iniciativas puramente tecnológicas para aquelas com maiores co-benefícios sociais e ambientais. A participação no comitê é considerada prestação de serviço público relevante e não é remunerada.^[10]

As principais competências do Comitê Gestor, conforme seu regimento, incluem:^[11]

• Aprovar a proposta orçamentária e o Plano Anual de Aplicação de Recursos (PAAR), definindo a proporção de recursos a serem aplicados nas modalidades reembolsável e não reembolsável;^[11]
• Estabelecer diretrizes bienais e prioridades para a aplicação dos recursos, em consonância com a PNMC;^[11]
• Aprovar os projetos que receberão apoio financeiro não reembolsável;^[11]
• Aprovar anualmente os relatórios de atividades e desempenho dos agentes operacionais.^[11]

A execução dos recursos do Fundo Clima opera por meio de duas modalidades distintas, com responsabilidades operacionais claramente divididas entre o MMA e o BNDES.

• Recursos Não Reembolsáveis: A aplicação dos recursos na modalidade não reembolsável, que consiste em subvenções a fundo perdido, é de responsabilidade direta do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA).^[1]
• Recursos Reembolsáveis: A gestão e a aplicação dos recursos na modalidade reembolsável, que corresponde a financiamentos e empréstimos, são operadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).^[1] O BNDES atua como o agente financeiro do Fundo, sendo responsável pela análise de crédito, contratação e acompanhamento dos projetos financiados, além de suportar os riscos das operações perante o Fundo.^[4]

A legislação permite que o BNDES habilite outros agentes financeiros, sejam eles públicos ou privados, incluindo fintechs, para atuar nas operações de financiamento.^[4]

A Lei de criação do Fundo (Lei nº 12.114/2009) estabelece um leque diversificado de fontes de recursos.4 Historicamente, a principal fonte de receita do Fundo foi uma parcela da participação especial cobrada na exploração de petróleo e gás natural em campos de grande volume de produção ou rentabilidade.^[3] A lei destinou ao FNMC até 60% dos recursos previstos no inciso II do § 2º do art. 50 da Lei nº 9.478/1997.4 Até 2023, o Fundo havia recebido um total de 3,1 bilhões de reais, provenientes majoritariamente desta fonte.^[3] Outras fontes previstas na legislação incluem dotações orçamentárias da União, doações de entidades nacionais e internacionais, empréstimos de instituições financeiras, e os juros e amortizações retornados dos financiamentos concedidos pelo próprio Fundo.^[4]

A partir de 2024, ocorreu uma mudança paradigmática: a principal fonte de recursos do Fundo passou a ser a emissão de títulos públicos sustentáveis pelo Tesouro Nacional.^[3] Essa transição representa mais do que uma simples alteração na origem do capital; ela move o Fundo Clima de uma posição de dependência paradoxal da indústria de combustíveis fósseis para uma posição de vanguarda na atração de capital verde global. Se antes o financiamento climático estava atrelado à expansão de uma atividade que causa a mudança do clima, agora ele se conecta a instrumentos financeiros projetados para atrair investidores com mandatos ambientais, sociais e de governança (ESG). Essa mudança estratégica permitiu uma captação de recursos em uma escala sem precedentes e, ao mesmo tempo, impôs uma necessidade de maior transparência e rigor no monitoramento do impacto dos projetos, a fim de manter a credibilidade junto aos investidores internacionais.^[12]

O Fundo disponibiliza seus recursos por meio de duas modalidades principais de aplicação, cada uma com um gestor e um propósito específico:^[1]

• Modalidade reembolsável: corresponde a financiamentos, como empréstimos, concedidos a projetos de empresas e entes públicos, que devem ser pagos com juros ao longo do tempo.^[1] Gerida pelo BNDES, esta é, de longe, a maior parcela do orçamento do Fundo, especialmente após a captação via títulos sustentáveis.^[3] As condições dos financiamentos, como encargos financeiros e prazos, são definidas pelo Conselho Monetário Nacional, garantindo que as operações estejam alinhadas à política econômica do país.^[13]
• Modalidade não reembolsável: corresponde a subvenções, ou seja, recursos a fundo perdido, destinados a apoiar projetos, estudos e iniciativas que não necessariamente geram retorno financeiro direto, mas possuem alto impacto socioambiental.^[1] Operada diretamente pelo MMA, essa modalidade é crucial para financiar ações de adaptação, pesquisa, capacitação e projetos de organizações da sociedade civil, governos locais e instituições de pesquisa.^[2]

Referências