Serviço público

 Nota: Se procura se procura o álbum do rapper Valete, veja Serviço Público (álbum).
Serviço de Atendimento ao Cidadão do Governo da Bahia, onde são oferecidas diversas modalidades de serviço público.[1][2][3]
Banhos públicos romanos.
Participação da remuneração de funcionários públicos nos gastos públicos em 2017, segundo o Our World in Data.

Serviço público designa o conjunto de funcionários de carreira do Estado que integram a burocracia governamental, distinguindo-se dos agentes políticos eleitos ou nomeados para cargos de direção. Vale ressaltar, que não podemos confundir serviço público com setor público. Enquanto o primeiro refere-se aos funcionários públicos de carreira e suas relações institucionais, o segundo abrange toda entrega de politicas públicas à sociedade. O conceito de serviço público articula-se com questões de accountability democrática, eficiência administrativa, insulamento burocrático e politização da burocracia.[4][5][6][7][8][9][10]

Perspectivas teóricas

Sob a perspectiva weberiana, isto é, do desenho do Estado Moderno, este serviço representa a institucionalização da autoridade racional-legal, caracterizada pelo recrutamento meritocrático, hierarquia funcional, especialização técnica e permanência institucional que transcende mudanças de governo. Essas características formam o que Max Weber descreveu como tipos ideais dessa burocracia. Este modelo de administração pública moderna, fundamental para a sociologia das organizações, pressupõe separação entre esfera pública e privada, visando impedir o patrimonialismo e a apropriação privada do Estado.[11][12]

Já a escola americana estabeleceu distinção entre política e administração, fundamentando reformas meritocráticas em prol da profissionalização do serviço público e redução do clientelismo. Todavia, estudos mais recentes sobre a implementação de políticas públicas demonstram que burocratas exercem discricionariedade, conformando as políticas em seus cotidianos.[13][14]

Reformas orientadas pelo New Public Management a partir dos anos 1980 propuseram substituir o modelo burocrático weberiano por uma lógica gerencial inspirada no setor privado, induzindo a contratualização, metas de desempenho, competição, terceirização. No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) de Bresser-Pereira incorporou estes princípios. Críticos apontam que tal abordagem negligencia especificidades do setor público, fragiliza carreiras de Estado e pode comprometer princípios do Estado Democrático de Direito.[15][16][17][18]

Histórico

Na China

Sala do Exame do Serviço Civil Imperial com 7500 células em Guangdong, 1873
Imperador Wen de Sui (r. 581–604), que estabeleceu o primeiro sistema de exame do serviço civil na China; uma pintura do chanceler e artista Yan Liben (600–673).

Sistema de Exames na China Imperial

O primeiro sistema institucionalizado de recrutamento meritocrático surgiu na China Imperial durante a Dinastia Sui (581-618 d.C.), consolidando-se sob a Dinastia Tang (618-907) e alcançando apogeu na Dinastia Song (960-1279). Baseava-se em exames dos clássicos confucionistas para seleção de mandarins, criando burocratas estudiosos independente de laços aristocráticos. Este modelo influenciou reformadores europeus do século XVIII, notadamente philosophes franceses e administradores britânicos.[19][20][21][22][23][24][25][26][27]

Em teoria, o sistema de serviço público chinês fornecia uma das principais saídas para a mobilidade social na sociedade chinesa, embora, na prática, devido à natureza demorada do estudo, o exame era geralmente feito apenas por filhos da nobreza rural. O exame testou a memorização do candidato de Nove Clássicos do Confucionismo e sua capacidade de compor poesia usando formas fixas e tradicionais e caligrafia.[28]

No final do século XIX, o sistema sofria uma crescente insatisfação interna e era criticado por não refletir a capacidade do candidato de governar bem e por dar prioridade ao estilo em detrimento do conteúdo e da originalidade do pensamento. O sistema foi finalmente abolido pelo governo Qing em 1905, como parte do pacote de reformas Novas Políticas.[28]

Serviço público moderno

Charles Trevelyan, um dos arquitetos do Serviço Civil no Império Britânico, estabelecido em 1855 por sua recomendação.

No século XVIII, em resposta às mudanças econômicas e ao crescimento do Império Britânico, as burocracias de suas instituições expandiram-se consideravelmente. Cada uma tinha seu próprio sistema, mas, em geral, os funcionários eram nomeados por apadrinhamento ou compra direta. No século XIX, tornou-se cada vez mais evidente que esses arranjos eram insuficientes.[29][30]

Durante o século XVIII, o primeiro passo na direção de um "serviço público" foi dado pela Companhia Britânica das Índias Orientais, em 1806. Naquele ano, a Companhia estabeleceu uma faculdade, o Colégio da Companhia das Índias Orientais, perto de Londres, para treinar e examinar administradores dos seus territórios. Essa proposta originou-se, significativamente, de membros do posto comercial da Companhia das Índias Orientais em Cantão, na China. Os exames para o "serviço civil" indiano — termo cunhado pela Companhia — foram introduzidos em 1829. [29][30]

O mesmo modelo foi implementado na Índia Britânica a partir de 1858, após o fim do domínio da Companhia das Índias Orientais através da Rebelião Indiana de 1857, que quase derrubou o domínio britânico no país. Este modelo inspirou reformas em França, Alemanha e Estados Unidos, constituindo a matriz do serviço público moderno.[31]

Reforma Pendleton nos Estados Unidos

Nos Estados Unidos, o sistema de spoils system (empregos públicos como recompensa partidária) prevaleceu durante o século XIX. A Lei Pendleton (1883) estabeleceu Comissão de Serviço Civil e exames competitivos, expandindo gradualmente cobertura meritocrática. Em 1909, dois terços dos funcionários federais eram recrutados por mérito. A Lei Hatch (1939) proibiu atividade político-partidária por servidores, consolidando neutralidade burocrática.[32][33]

Na literatura

Independência do serviço público

Historicamente, sistemas autocráticos de governo (como as monarquias) podem favorecer nomeações para cargos administrativos com base em nepotismo, clientelismo e favoritismo, com relações estreitas entre figuras políticas e administrativas. Os primeiros imperadores romanos, por exemplo, atribuíam a seus escravos domésticos e libertos grande parte da tarefa de administrar o Império, marginalizando os funcionários eleitos que continuavam as tradições da República Romana.[34][35]

A agitação contra o sistema de clientelismo, nos Estados Unidos, resultou no aumento da independência do serviço público — visto como um princípio importante nos tempos modernos. Algumas estruturas governamentais incluem uma comissão de serviço civil (ou equivalente) cujas funções incluem manter o trabalho e os direitos dos funcionários públicos à distância de potencial politização ou interferência política.[8][36][34]

No Brasil, sistema de cargos em comissão/DAS permitem significativa discricionariedade executiva. A existência de aproximadamente 21 mil cargos de livre nomeação, no governo federal, permite controle político sobre burocracia, gerando tensões entre responsividade democrática e expertise técnica. Coalizões partidárias distribuem cargos comissionados como moeda de troca, afetando capacidade de coordenação governamental e implementação de políticas.[6][37]

Burocracia e Implementação de Políticas Públicas

Estudos que focam na fase de implementação do ciclo de políticas públicas demonstram que burocratas de nível de rua exercem substancial discricionariedade, moldando a execução das políticas através de decisões cotidianas. Nesse sentido, tem-se a importância de capacidades burocráticas para o sucesso de políticas sociais e desenvolvimentistas. Existência de burocracias qualificadas em áreas como IPEA, BNDES, Banco Central foi crucial para formulação e implementação de políticas nos anos 2000.[38][14][39][40]

Representação Burocrática

A teoria da representação burocrática postula que a composição demográfica do serviço público afeta responsividade a diferentes grupos sociais. Dessa maneira, a representação passiva (presença demográfica) pode gerar representação ativa (defesa de interesses). Estudos sobre Brasil revelam sub-representação de mulheres em cargos de liderança, concentração de servidores em regiões Sudeste e Sul, e limitada diversidade racial em carreiras de elite. Políticas de cotas em concursos públicos buscam dirimir assimetrias históricas.[32][41][42][43]

Accountability e Mecanismos de Controle

No serviço público moderno reside a tensão entre autonomia burocrática e controle democrático. Seguindo a distinção entre accountability vertical (eleitoral) e horizontal (entre instituições), no Brasil, mecanismos de accountability horizontal sobre a burocracia incluem: controle interno (CGU), controle externo (TCU), controle judicial, ouvidorias e transparência ativa e passiva (LAI).[44][45][46]

Privatização e parcerias público-privadas

Um grupo de 'Damas de Rojo' do Chile, voluntárias de um hospital local.

A privatização do serviço público constitui processo de transferência de propriedade e controle de empresas estatais para o setor privado, mediante venda de ativos públicos, representando mudança radical no papel do Estado na atividade econômica.[47]

No Brasil, as Parcerias Público-Privadas (PPPs), instituídas pela Lei nº 11.079/2004, emergem como evolução e complemento do processo de privatização, constituindo arranjo institucional distinto que mantém a titularidade pública do serviço enquanto delega sua execução ao parceiro privado mediante remuneração condicionada ao desempenho. Diferentemente da privatização, que transfere definitivamente a propriedade de ativos ao setor privado, as PPPs estabelecem vínculos contratuais temporários (tipicamente de 20 a 30 anos) nos quais o Estado permanece como parceiro e fiscalizador, embora não como operador direto.[48]

Ambos os instrumentos - privatização e PPPs - inserem-se no mesmo contexto de reforma do Estado orientada para o mercado, respondendo à crise fiscal e às limitações de investimento público. Enquanto a privatização mostrou-se adequada para setores com viabilidade comercial autossustentável (telecomunicações, energia elétrica, siderurgia), as PPPs destinam-se especificamente a projetos que não geram receita tarifária suficiente ou que prestam serviços diretamente à administração pública, demandando contraprestação pecuniária estatal. Ambos representam modalidades de participação privada na provisão de serviços públicos, mas com distintos graus de transferência de responsabilidades, riscos e controle estatal.[48]

Serviço público por região

Américas

Brasil

O Brasil começou a se afastar de um serviço público baseado no clientelismo a partir da segunda metade do século XIX, mas os testes escritos e o mérito só se tornaram a norma no final da década de 1930, como resultado das reformas introduzidas durante o primeiro mandato do presidente Getúlio Vargas. Funcionários públicos de carreira (não trabalhadores temporários ou políticos) são contratados apenas externamente com base em exames de admissão.[49]

Segundo a Lei Nº 7.783/89 os serviços considerados essenciais para a sociedade são:[50]

  • tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis;
  • assistência médica e hospitalar;
  • distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
  • funerários;
  • transporte coletivo;
  • captação e tratamento de esgoto e lixo;
  • telecomunicações;
  • guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares;
  • processamento de dados ligados a serviços essenciais;
  • controle de tráfego aéreo;
  • compensação bancária.

Esta definição articula-se com debates sobre direito de greve no setor público, equilíbrio entre direitos trabalhistas e interesse público, e limites de delegação ao setor privado.[51]

Canadá

No Canadá, o serviço civil no nível federal é conhecido como "Serviço Público do Canadá", composto por cada um dos dez governos provinciais, bem como os três governos territoriais, que também têm seus próprios serviços civis separados. O serviço público federal consiste de todos os empregados da coroa, exceto para o pessoal dispensado dos ministros, membros da Royal Canadian Mounted Police, e membros das Forças Armadas do Canadá como eles não são funcionários públicos. Existem aproximadamente 257.000 funcionários públicos federais (2015), e mais de 350.000 funcionários nos níveis provincial e territorial.[52][52]

Estados Unidos

Nos Estados Unidos, o serviço público federal foi estabelecido em 1871. Este é definido como "todos os cargos de nomeação nos poderes executivo, judiciário e legislativo do Governo dos Estados Unidos, exceto os cargos nas forças armadas" (5 U.S.C. § 2101). No início do século XIX, os cargos governamentais eram ocupados por indicação do presidente — uma pessoa podia ser demitida a qualquer momento. O sistema de clientelismo significava que os cargos eram usados para apoiar os partidos políticos, o que foi mudando gradualmente pela Lei Pendleton de Reforma do Serviço Civil, de 1883, e leis subsequentes. Em 1909, quase dois terços da força de trabalho federal dos EUA eram nomeados com base no mérito, ou seja, em qualificações avaliadas por meio de provas. Certos cargos de alto escalão no serviço público, incluindo alguns chefes de missões diplomáticas e agências executivas, são preenchidos por indicações políticas. De acordo com a Lei Hatch de 1939, os servidores públicos não podem se envolver em atividades políticas enquanto desempenham suas funções.

Em janeiro de 2007, o governo federal, excluindo o Serviço Postal, empregava cerca de 1,8 milhão de trabalhadores civis. O governo federal é o maior empregador individual do país, embora empregue apenas cerca de 12% de todos os funcionários públicos, em comparação com 24% no nível estadual e 63% no nível local. Embora a maioria das agências federais esteja sediada na região de Washington, DC, apenas cerca de 16% (ou cerca de 284.000) da força de trabalho do governo federal está empregada nessa região. Em 2014, havia 15 agências do Poder Executivo federal e centenas de subagências.

Europa

França

O Serviço Público da França (public function) é classificado em três serviços: serviço de estado, serviço local e serviço hospitalar. De acordo com as estatísticas do governo, havia 5,5 milhões de funcionários do setor público em 2011.[53][54]

Alemanha

O Serviço Público na Alemanha emprega cerca de 4,6 milhões de pessoas. Os funcionários públicos são organizados em empregados assalariados contratados (Beschäftigte) e funcionários públicos nomeados (Beamte). Eles são empregados por órgãos públicos (Körperschaften des öffentlichen Rechts), como condados (Kreise), estados, o governo federal, etc. Além dos empregados diretamente empregados pelo Estado, mais 1,6 milhão de pessoas são empregadas por empresas estatais.[55]

Reino Unido

O Serviço Público no Reino Unido inclui apenas os funcionários da Coroa (ou seja, do governo central), não abrange os funcionários parlamentares ou os funcionários do governo local. Funcionários do setor público, como os da educação e do NHS ( Serviço Nacional de Saúde), não são considerados funcionários públicos. Policiais e funcionários da polícia também não são funcionários públicos. O emprego total no setor público no Reino Unido era de 6,04 milhões em 2012, de acordo com o Escritório de Estatísticas Nacionais do Reino Unido.[56][57]

Suíça

Os Serviço Público na Suíça trabalham para a Confederação, cantões ou comunas. De acordo com a OCDE, aproximadamente 595.000 pessoas trabalhavam para a administração pública em 2022, representando 11,2% da população ativa, o que coloca a Suíça no terço inferior entre os países membros da OCDE. No entanto, algumas estimativas apontam para um número de 23% quando se incluem os funcionários de entidades semipúblicas, como os Correios, as Ferrovias Federais, hospitais universitários e setores subsidiados. O serviço público suíço é caracterizado por uma extrema fragmentação, com a Confederação, 26 cantões e aproximadamente 3.000 comunas, cada uma mantendo seus próprios regulamentos de pessoal.[58]

Ásia

Brunei

O Serviço Público (em malaio: Perkhidmatan Awam) do Brunei atua como mecanismo administrativo do governo para defender a autoridade suprema de Sua Majestade o Sultão e Yang Di-Pertuan do Brunei Darussalam e a Filosofia Nacional – MIB, Melayu Islam Beraja. Além disso, visa garantir o desenvolvimento do país e o bem-estar do povo, bem como seu papel tradicional como pacificador, fiscalizador, regulador e prestador de serviços. No entanto, o sistema de julgamento é separado da função pública para manter sua independência e imparcialidade. [59]

Camboja

O Serviço Público (em quemer: សេវាកម្មស៊ីវិល) do Camboja é o braço de implementação de políticas do Governo Real do Camboja. No exercício dessa importante função, cada funcionário público (em quemer: មន្រ្តីរាជការ) é obrigado a agir de acordo com a lei e é guiado por pronunciamentos de política pública. O Estatuto Comum dos Servidores Públicos é a principal estrutura legislativa para o Serviço Público no Camboja.[60]

Setores

Serviços públicos tendem a ser considerados tão essenciais para a vida moderna que suas provisões universais precisam ser garantidas por razões morais, e algumas estão até mesmo associadas com direitos humanos fundamentais, como acesso universal à água. Podemos identificar como serviços públicos:

É frequente o estado considerar um conjunto de serviços públicos como essenciais, sendo por isso regulados por quadros normativos específico que visam proteger o interesse público desses serviços. Temas relevantes na discussão e regulação dos serviços públicos essenciais são a suspensão dos serviços, por motivos de faltas de pagamento ou de greve, por exemplo; ou a regulação das condições de fornecimento e faturação desses serviços.

Ver também

Referências

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