Parceria público-privada

Parceria público-privada é, conforme a Lei Federal nº 11.079/2004, um contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. A concessão patrocinada se caracteriza pela prestação de serviços públicos ou obras públicas em que, além da tarifa cobrada dos usuários, há contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Já a concessão administrativa se configura como contrato de prestação de serviços em que a administração pública é usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento de bens. Alguns exemplos de PPPs são escolas, habitação de interesse sociale aeroportos.^{[1][2][3][4][5]}

O Reino Unido é referenciado como país responsável pela concepção e adoção original das PPPs. No entanto, a transferência do modelo britânico para o contexto brasileiro enfrentou desafios relacionados às especificidades institucionais, capacidade técnica da administração pública e diferenças nos marcos regulatórios. Enquanto o modelo britânico desenvolveu-se em ambiente de maior maturidade institucional e tradição de contratos de longo prazo, o Brasil precisou adaptar o instrumento a contexto de menor experiência prévia com arranjos complexos de parceria.^[6][7]

Além disso, um dos conceitos-chave das PPPs é a transferência de riscos para o setor privado, pressupondo que este possui maior capacidade de gerenciamento de determinados riscos operacionais e financeiros. Contudo, a experiência brasileira demonstra limitações na efetiva transferência de riscos, com renegociações contratuais frequentes e necessidade de reequilíbrios financeiros que redistribuem riscos originalmente alocados ao parceiro privado.^[8][7]

A primeira PPP efetiva no país foi a Linha 4-Amarela do Metrô de São Paulo. O Estado foi pioneiro na regulamentação estadual das PPPs, editando a Lei nº 11.688/2004, que instituiu o Programa de Parcerias Público-Privadas destinado a fomentar, coordenar, regular e fiscalizar a atividade de agentes do setor privado na implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento estadual.^[9]

A Lei da Parceria Público-Privada (Lei nº 11.079/2004) foi promulgada no primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, com a finalidade de viabilizar a participação do capital privado na prestação de serviços públicos que, em razão de sua baixa atratividade econômica, não se enquadravam no modelo previsto pela Lei de Concessões (Lei nº 8.987/95). Isso porque o modelo de concessão comum se baseia, em regra, na remuneração do concessionário por meio do pagamento de tarifas pelos usuários do serviço, o que pressupõe a existência de demanda suficiente para garantir a viabilidade econômica do empreendimento.^[10][11]

A Lei 11.079/2004 instituiu normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, aplicando-se aos órgãos da administração pública direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas.^[1]

Nos últimos anos, as PPPs brasileiras passaram, então, a ganhar relevância no cenário internacional como um mecanismo capaz de mobilizar recursos financeiros do setor privado para investimentos em infraestrutura. Essa crescente adoção reflete, simultaneamente, a busca por maior eficiência econômica e social e a tentativa de superar limitações orçamentárias do setor público, permitindo a ampliação dos investimentos estatais sem impacto direto sobre o orçamento público.^[2][12]

Na contratação de PPP devem ser observadas as seguintes diretrizes: eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados; indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado; responsabilidade fiscal; transparência dos procedimentos e das decisões; repartição objetiva de riscos entre as partes; e sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos contratualmente.^[1]

A legislação estabelece vedações para celebração de PPPs: contratos com valor inferior a R$ 10 bilhões; período de prestação inferior a cinco anos; e objeto único de fornecimento de mão-de-obra, fornecimento e instalação de equipamentos ou execução de obra pública. A contraprestação da administração pública será obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto do contrato, facultando-se o pagamento relativo a parcela fruível do serviço .^[1]

A adoção de PPPs se insere na reforma do Estado brasileiro, marcada pelas crises do fiscal e dos modelos estadocêntricos, de intervenção e gerencial, que enfatizou a transição de um Estado provedor para um Estado regulador, coordenador e indutor de políticas públicas. A evolução na questão da reforma administrativa para a reforma do Estado representa uma visão integradora, holística e intersetorial, em que governo e administração pública se apoiam mutuamente ao integrar práticas modernas de gestão. Esse movimento implicou a redefinição das funções estatais, exigindo maior capacidade de planejamento, regulação, monitoramento e controle.^[13][14][15]

O desempenho estatal tende a ser aprimorado quando as organizações públicas conseguem estruturar suas ações a partir de novos arranjos organizacionais, inclusive por meio de parcerias com o setor privado, o que pode resultar na expansão da atuação do Estado. À medida que essa atuação se amplia, cresce também a necessidade de instituir mecanismos de governança capazes de orientar a implementação e melhorar o desempenho das políticas públicas.^[16]

Sob a perspectiva da governança, a efetividade das Parcerias Público-Privadas está condicionada à capacidade do Estado de planejar, regular, acompanhar e ajustar contratos complexos ao longo de sua execução. As desigualdades técnicas, informacionais e financeiras existentes entre o poder público e os parceiros privados podem intensificar riscos de captura regulatória e enfraquecer os mecanismos de accountability democrática, sobretudo em contratos de longo prazo. Nesse contexto, a literatura da ciência política enfatiza que parcerias bem-sucedidas pressupõem a existência de Estados com instituições fortes, dotados de capacidade política, técnica e social para exercer controle sobre a execução contratual.^[17][18]

A ampliação das PPPs tem suscitado debates em distintas áreas de políticas públicas, especialmente em setores sociais como a saúde, nos quais a crescente presença de atores privados nos processos decisórios vem reconfigurando as relações de poder na formulação e implementação de políticas públicas. No caso da saúde, essa reconfiguração não representa um fenômeno recente de privatização, mas se insere em uma trajetória histórica marcada pela constituição de arranjos híbridos, nos quais mecanismos públicos e privados de financiamento, gestão e provisão de serviços coexistem desde a formação institucional da política de assistência à saúde no Brasil.^[19][20]