Governança urbana

Governança urbana é um conceito que se refere aos conjuntos de atores estatais e não estatais que operam nos processos de formulação e implementação de políticas urbanas^[1]. Diferentemente de abordagens tradicionais do conceito de governança que focam exclusivamente no papel do governo, o conceito de governança urbana abrange uma gama mais ampla de atores, incluindo empresas privadas, organizações da sociedade civil e movimentos sociais, reconhecendo a complexidade das interações e influências que moldam o governo das cidades. Esses atores se relacionam com laços formais ou informais em contextos institucionais específicos.

Trata-se de uma perspectiva desenvolvida por autores da corrente teórica denominada neoinstitucionalismo histórico, para os quais o conceito de governança ajuda a entender esses diferentes padrões e formas de relacionamento entre atores estatais e não-estatais, permitindo uma compreensão mais abrangente dos processos de tomada de decisão, das relações de poder e das dinâmicas sociais que influenciam o governo das cidades^[1][2].

Assim, os padrões de governança se referem a conjuntos de atores e instituições, em dados padrões de relação, que fazem parte dos processos de produção de políticas públicas. O foco de análise se concentra na ação política e nas relações entre atores envolvidos nos processos de produção das políticas em casos específicos e na forma com que fazem valer sua influência.

O conceito de governança ganhou destaque na literatura internacional a partir da década de 1990, com autores como Roderick Rhodes (1996)^[3] e Gerry Stoker (1998)^[4], explorando suas diferentes dimensões e aplicações. O conceito foi utilizado para iluminar uma ampla variedade de temas e tem sido considerado como uma estrutura (de regras e instituições), como processos (ou maneiras de produzir políticas), como um mecanismo (para forjar cooperação ou reduzir custos de transação, por exemplo) e também como uma estratégia de ação^[5][1].

Rhodes (1996)^[3] argumenta que o termo governança teve seis usos na literatura internacional: Estado mínimo, governança corporativa, nova gestão pública (New Public Management), boa governança, sistemas sociocibernéticos e redes auto-organizadas. O termo teria surgido a partir de diagnósticos de falhas do Estado que apontavam para uma novidade, algo a ser construído por políticas específicas para reformar o aparelho do Estado, possibilitando melhores políticas com menos governo^[1]. Muitas dessas visões foram influenciadas por uma visão negativa do Estado, sobretudo pela escola de pensamento da nova gestão pública (New Public Management) a partir dos anos de 1970 em países ocidentais. A disseminação desse conceito foi feita em grande medida por meio de organizações multilaterais, como Banco Mundial (World Bank) e Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)^[1]. Apesar dos limites de influência sobre o desenho institucional dos Estados e das políticas públicas, que não estavam no alcance dessas instituições, a ideia de governança permitia influenciar as estruturas e capacidades de governo em cooperações que visavam promover ajustes estruturais em países pobres por meio de regras condicionantes para empréstimos e parcerias^[1].

Na América Latina e no Brasil, o termo governança tem sido utilizado com diferentes significados e interpretações, refletindo as particularidades dos contextos políticos e sociais da região^[1].

Algumas abordagens têm utilizado o termo governança como metáfora de governo, referindo-se à capacidade do Estado de implementar políticas públicas e alcançar seus objetivos^[1]. Outras interpretações associam a governança à gestão de políticas que apresentam forte interdependência, como em questões metropolitanas^[6] ou na gestão de recursos hídricos^[7][8], enfatizando a necessidade de coordenação e cooperação entre diferentes atores e níveis de governo.

Uma terceira perspectiva tem relacionado a governança com a participação social, a democracia e o controle social, buscando fortalecer a legitimidade e a efetividade das políticas públicas por meio do envolvimento da sociedade civil nos processos de tomada de decisão, como na criação de conselhos de políticas públicas, orçamento participativo e conferências nacionais de políticas públicas específicas, como de habitação^{[9][10][11][12]}.

Paralelamente, críticas têm sido levantadas em relação a essas visões normativas e prescritivas do conceito de governança, que o associam apenas a resultados positivos, como eficiência, democracia e horizontalidade^[1]. Essas abordagens podem obscurecer as complexas relações de poder e os conflitos de interesse que permeiam os processos de governança urbana, além de negligenciar os aspectos informais e até mesmo ilegais que podem influenciar as políticas públicas^[1][2].

Em contraposição a essas visões, Eduardo Marques (2013)^[1] propõe uma definição alternativa de governança urbana, baseada nos trabalhos de Stoker (1998)^[4] e Le Galès (2011)^[2]. Essa perspectiva dá ênfase na consideração dos atores estatais e não-estatais, os laços formais e informais que os conectam, e os contextos institucionais específicos em que operam. Essa abordagem busca superar as limitações das visões normativas, permitindo uma análise mais abrangente para compreender as dinâmicas de governança urbana.

A partir desse ponto de vista, o conceito de governança urbana oferece uma perspectiva interessante para a compreensão articulada das dinâmicas políticas e sociais que moldam as cidades contemporâneas. Ao reconhecer a diversidade de atores, instituições, redes de relações e processos envolvidos na governança urbana, é possível analisar de forma mais abrangente quais os processos que produzem as políticas públicas que tem impactos sobre a vida dos cidadãos^[1][2].

A produção de estudos comparativos sobre diferentes cidades e políticas é fundamental para aprofundar o conhecimento sobre os padrões de governança urbana e seus impactos. Ao analisar as especificidades de cada caso em termos de legados históricos, espaços, instituições e atores, é possível formular interpretações mais amplas e contribuir para a compreensão de como se dá a produção de políticas urbanas^[1].

A governança urbana é um fenômeno complexo e multifacetado, que envolve uma série de elementos inter-relacionados. Entre os principais elementos que moldam a governança urbana, destacam-se os atores, as instituições, as redes de relações e os processos nos quais estão envolvidos^[1].

A governança urbana envolve uma diversidade de atores, cada um com seus próprios interesses, recursos e capacidades. Entre os atores mais relevantes, destacam-se as burocracias e agências estatais, que são responsáveis pela formulação e implementação de políticas públicas; os políticos e partidos políticos, que exercem influência sobre as decisões governamentais; as empresas privadas, que atuam em diferentes setores da economia urbana, mas especialmente os capitais do urbano; e os movimentos sociais e organizações da sociedade civil, que buscam defender os interesses de diferentes grupos sociais e promover a participação cidadã nos processos de governança das diferentes políticas públicas^[1].

As instituições são as regras do jogo que estruturam as interações entre os atores e moldam os resultados da governança urbana. As instituições podem ser formais, como leis, regulamentos e políticas públicas, ou informais, como normas sociais, valores culturais e práticas consuetudinárias. Elas são produtoras de enquadramento para as possibilidades de ação dos atores, influenciando a distribuição de recursos entre eles, os resultados, as estratégias, as preferências, as demandas e as necessidades. Elas funcionam como filtros, distribuindo recursos, oportunidades e acessos diferentes entre os atores. Elas definem quais são as principais arenas para conflitos, alianças e negociações políticas, que no caso brasileiro, são sobretudo as agências estatais e as comunidades políticas (e suas redes)^[1]. Em nível mais geral, o federalismo e o presidencialismo de coalizão são instituições políticas que também exercem um impacto significativo sobre a governança urbana, influenciando a distribuição de poder entre os diferentes níveis de governo e a formação de coalizões políticas^[13][14].

As redes de relações são os padrões de interação e colaboração entre os atores da governança urbana^[1]. Essas redes podem ser formais, como contratos e acordos de cooperação, ou informais, como laços de amizade, confiança e reciprocidade^[15]. As redes de relações desempenham um papel crucial na governança urbana, estruturando a troca de informações, a coordenação de ações e as disputas, conflitos, alianças e resoluções de problemas.

As redes sociais constituem, igualmente, a base das interações entre as esferas pública e privada, evidenciando a permeabilidade do Estado^[16][17][18]. Marques aponta que "O tecido relacional do Estado é composto por uma sobreposição de redes temáticas de comunidades conectadas, incluindo técnicos ou burocracias do Estado, pessoas que demandam políticas, contratantes e políticos e funcionários que ocupam cargos eleitos ou designados. (...) O tecido relacional do Estado constrói, assim, continuidades que estruturam influências, alianças e oposições políticas e dá acesso desigual aos instrumentos de poder a determinados atores". Esse fenômeno se explica pelo fato de que pessoas, organizações e empresas — tanto inseridas quanto externas ao aparato estatal — estão interligadas por múltiplos tipos de vínculos, que podem ser planejados ou não, formados ao longo das experiências e trajetórias sociais dos indivíduos^[1][19][20]. Assim, "a estrutura desse tecido relacional resulta em disputas políticas polarizadas por grupos associados aos grupos políticos detentores do poder institucional".^[1]

Os processos são as sequências de ações e atividades que levam à tomada de decisões e à implementação de políticas públicas na governança urbana. Esses processos podem ser formais, como o processo legislativo ou o processo de planejamento urbano, ou informais, como a negociação política ou a influência de grupos de interesse. Os processos políticos envolvem atores, interesses, conflitos, disputas, alianças e estratégias. Nesse sentido, os processos de governança urbana são frequentemente marcados por conflitos de interesse, assimetrias de poder e incertezas, o que torna essencial a análise das dinâmicas políticas e sociais que os moldam.

Os padrões de governança urbana podem variar significativamente de acordo com o tipo de política em questão. Marques (2013) identifica quatro padrões de governança distintos nas políticas urbanas voltadas para a produção do ambiente construído no Brasil:

Este padrão é caracterizado pela atuação de grandes agências e empresas estatais, que detêm um alto grau de autonomia e controle sobre os processos de tomada de decisão. O controle externo é relativamente baixo, e as decisões são frequentemente baseadas em critérios técnicos, com pouca participação da sociedade civil.

Neste padrão, a prestação de serviços urbanos, como transporte público e coleta de lixo, é frequentemente terceirizada para empresas privadas, que são contratadas pelo governo local. A regulação desses serviços é um desafio importante, e a participação dos usuários é fundamental para garantir a qualidade e a eficiência dos serviços.

Este padrão envolve a implementação de projetos de grande escala, como a construção de novos bairros ou a revitalização de áreas degradadas. Esses projetos frequentemente exigem exceções às regulamentações urbanísticas existentes, o que pode gerar conflitos de interesse e oportunidades para a corrupção. A influência de atores globais, como investidores estrangeiros e consultores internacionais, é frequentemente significativa nesse padrão.

Este padrão se refere à aplicação cotidiana das regulamentações urbanísticas, como o controle do uso do solo e a aprovação de projetos de construção. A discricionariedade dos burocratas de nível de rua pode gerar oportunidades para a corrupção e o favorecimento de interesses particulares.

Fonte: Marques (2013)^[1]

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