Diplomacia energética

A diplomacia energética é uma forma de diplomacia e um subcampo das relações internacionais. Está intimamente ligada ao seu princípio fundamental, a política externa, e à segurança nacional em geral, especificamente à segurança energética. A diplomacia energética teve início na primeira metade do século XX e emergiu como um termo durante a segunda crise do petróleo, como forma de descrever as ações da OPEP. Desde então, tem se concentrado principalmente na securitização do fornecimento de energia, sobretudo combustíveis fósseis, mas também na energia nuclear e, cada vez mais, na energia sustentável, no âmbito nacional ou por bloco.

A diplomacia energética surgiu como um termo durante a segunda crise do petróleo como forma de descrever as ações da OPEP e de caracterizar a busca dos Estados Unidos pela independência energética e a relação da Guerra Fria entre a Rússia e os estados satélites no que diz respeito às exportações de petróleo e gás.^[1] Desde as crises do petróleo, a diplomacia energética tem se concentrado principalmente na securitização do fornecimento de energia ao nível nacional ou de bloco e na política externa para obter essa segurança energética.^[2][3]

A política externa existe há milhares de anos na nossa civilização, enquanto que a energia só entrou em cena nos últimos 150 anos. No entanto, nesse período, a política externa e a energia apresentaram um número crescente de elementos sobrepostos e interligados. A política externa, por sua vez, está intimamente ligada e dependente do conceito de segurança nacional. A segurança nacional é um princípio de ações que rege as relações de um Estado com outros, com base na geografia, nas ameaças externas e em outros desafios à segurança nacional, dos quais a energia é um.^[4]

Os três conceitos, segurança nacional, política externa e segurança energética, estão estruturados ontologicamente, sendo a segurança nacional o conceito mais geral, a política externa um nível abaixo, abrangendo o aspeto internacional dos riscos à segurança nacional, e o nível mais baixo na escala é a diplomacia energética. A política externa está ligada à segurança nacional, pois é o instrumento que implementa a segurança nacional na sua totalidade. A segurança nacional também possui uma ligação direta com a diplomacia energética. Segurança nacional denota a capacidade de uma nação de superar as suas ameaças multidimensionais internas e externas, equilibrando todos os instrumentos da política estatal por meio da governança. Ela visa proteger a independência nacional, a segurança e a integridade territorial, política e económica, lidando com um grande número de riscos à segurança nacional.^[4]

A energia é um dos itens fundamentais na agenda de segurança nacional. A segurança nacional que lida com essas questões e riscos externos é aplicada e implementada por departamentos governamentais para relações externas. A implementação da estratégia de segurança nacional envolvendo fatores externos e questões internacionais é realizada por meio de instrumentos de política externa, nomeadamente relações internacionais e diplomacia. A diplomacia energética concentra-se especificamente nas relações energéticas externas. Apesar da hierarquia ontológica dos três conceitos, é um tema recorrente a sua intersecção contínua na vida diplomática prática e na realidade geopolítica.^[4]

O início do século XX marcou a era inicial da diplomacia energética, amplamente caracterizada pela atuação de empresas. Esta diplomacia era dominada pelas corporações que produziam e distribuíam combustíveis fósseis, e não por governos soberanos, como no caso da Royal Dutch Shell e da Standard Oil. A segurança nacional, como conceito em si, ainda não havia sido formulada, mas as questões energéticas estavam a ganhar cada vez mais importância. A divisão das reservas e mercados globais de petróleo era realizada de forma persistente, tanto durante as negociações de 1908 entre o chefe da Royal Dutch Shell, Deterding, e o diretor da Standard Oil dos EUA, Teagle, aquando da ocasião da assinatura do acordo da Associação Americana de Reservas de Petróleo "Como Está" em 1928.^[5] As corporações competiam e disputavam privilégios, cotas e alocações.^[6] Os governos não ficavam muito atrás, apoiando-as e muitas vezes facilitando a corrida, mas as influentes corporações moldavam de forma dominante a indústria e a política externa.^[4]

O período pós-Segunda Guerra Mundial testemunhou a queda de impérios, a ascensão de colónias e mudanças globais na influência geopolítica do Reino Unido, dos EUA, da Rússia e de outros países. Foi a OPEP que conseguiu, nas décadas de 1960 e 1970, ganhar terreno em relação às corporações petrolíferas internacionais,^[7] nacionalizando e recuperando o controlo sobre os recursos nacionais de combustíveis fósseis em vários grandes países produtores. Os choques do petróleo após a Segunda Guerra Mundial foram os que mais contribuíram para o aumento das preocupações com a segurança e dos esforços diplomáticos na área da energia. Os eventos mais importantes foram a Crise de Suez de 1956-1957^[5] e o embargo de petróleo da OPEP de 1973-1974. Economias inteiras foram praticamente paralisadas, elevando as questões energéticas a principais preocupações de segurança.^[4]

Logo surgiram outras perturbações, embora menores, causadas pela revolução iraniana de 1979, pela Guerra Irão-Iraque de 1980, seguida pela primeira Guerra do Golfo Pérsico em 1990-1991. Turbulências no mercado de petróleo que perturbaram e colocaram em risco as economias também foram causadas pela invasão do Iraque em 2003, pelo pico do preço do petróleo em 2007-2008, pela disputa de gás entre Rússia e Ucrânia em 2009^[8] e outros^[9] incluindo perturbações menores. As passagens de petróleo ainda são uma preocupação de segurança global, já que 40% de todo o petróleo transita por quatro canais: os estreitos de Ormuz, Malaca, Bab-el-Mandeb e o Canal de Suez. A Agência Internacional de Energia (AIE) prevê que essas quantidades aumentarão de 40% para 60% até 2030.^[10] Qualquer interrupção mais longa causaria outra crise económica em larga escala.^[4]

Portanto, a diplomacia energética entrou no domínio da política externa através da via da segurança nacional. Numerosos riscos nacionais e internacionais graves associados à segurança energética e à diplomacia energética abriram caminho e asseguraram que a energia seja vista e julgada como uma questão de segurança, adquirindo assim todas as características de uma questão de segurança, e sendo constantemente monitorizada quanto ao nível de risco, potencial de prevenção ou intervenção no campo diplomático.^[4]

Além da segurança, as preocupações energéticas entraram nas considerações de política externa por meio de outra via, a económica.^[4] Um exemplo válido é a Austrália,^[11] que em 2018 decidiu formar um novo órgão político denominado diplomacia energética. A Austrália, sendo de longe o maior exportador mundial de carvão, foi pouco afetada pelas mudanças no mercado e na geopolítica da energia, portanto o seu risco de segurança relacionado à energia não tem sido muito alto.^[4]

A diplomacia energética é um campo diplomático em expansão, com o objetivo de garantir a segurança energética. A energia entrou na esfera da diplomacia e da política externa devido ao seu crescente impacto na segurança nacional e na economia. A energia, a capacidade de realizar qualquer trabalho, impulsiona a economia. O seu fluxo ininterrupto, tanto para os países importadores quanto para os exportadores, deve ser assegurado em todos os momentos. Até às últimas décadas do século XX, a questão da energia não era tratada com tanta urgência nem como um tema geopolítico. A disponibilidade, a acessibilidade e o fornecimento não eram uma questão de segurança. As capacidades de produção e consumo industrial eram menores, e o transporte de energia era geralmente seguro e confiável. Ao longo da Revolução Industrial, a crescente necessidade de energia aumentou a um ritmo notável, atingindo níveis alarmantes no século XX. Somente nos últimos 50 anos, entre 1971 e 2017^[12] a oferta mundial total de energia primária cresceu mais de 250%, passando de 5.519 Mtoe para 13.972 Mtoe. O consumo de energia em todo o mundo ainda deverá crescer um terço até 2040.^[13][4]

A mudança de cenário gerou uma série de fatores que exigiram que a segurança energética e a diplomacia energética fossem elevadas à agenda de segurança nacional. Departamentos de segurança nacional em todo o mundo monitorizam de perto a grave escalada do consumo de energia. O consumidor moderno e a economia contemporânea tornaram-se gradualmente dependentes da energia. Assim, economia e energia tornaram-se conceitos inseparáveis. A energia tornou-se sinonimo de economia e poder, e a sua escassez tornou-se uma preocupação de extrema importância para a segurança nacional. O acesso a recursos energéticos influenciou os resultados de guerras, a segurança do abastecimento moldou as agendas nacionais e internacionais, e os países produtores de petróleo e gás organizaram-se em coligações, explorando os recursos energéticos recém-descobertos para apoiar os seus objetivos políticos e geopolíticos. As empresas de petróleo e gás tornaram-se algumas das organizações mais influentes no cenário global de negócios e influência de poder.^[14] A volatilidade do preço do petróleo, causada por choques petrolíferos, representou fortunas ou desastres económicos para muitos participantes no cenário internacional, afetando estratégias nacionais e geopolíticas. As consequências económicas foram consideráveis, de modo que a energia teve de ser incluída na lista de questões de segurança e política externa dos Estados.^[4]

A diplomacia energética refere-se às atividades diplomáticas destinadas a melhorar o acesso aos recursos e mercados de energia.^[15] É um sistema de influência sobre as políticas, resoluções e conduta de governos estrangeiros e outros atores internacionais por meio de diálogo diplomático, negociação, lobby, defesa e outros métodos pacíficos. A relação geral entre política externa e diplomacia energética é conceitualmente de principal e agente. A política externa define os objetivos e a estratégia política geral, enquanto que a diplomacia energética é um mecanismo para atingir esses objetivos. A diplomacia energética é um instrumento da política externa. O propósito da diplomacia energética é salvaguardar a segurança económica e energética. A diplomacia energética canaliza as relações económicas e comerciais de um Estado com outros Estados e organizações, salvaguardando a segurança energética por meio da disponibilidade, confiabilidade e acessibilidade.^[4]

Os esforços diplomáticos voltados para a garantia da segurança energética cresceram em importância e complexidade. Amadureceram e desvincularam-se da política externa geral e da diplomacia pública, tornando-se um nicho diplomático distinto,^[16] a diplomacia energética, principalmente após as crises do petróleo da década de 1970. Esta atividade diplomática possui diversas outras denominações populares, como "geopolítica do petróleo",^[17] "petropolítica" (Dorraj e Currier, 2011) ^[18] ou diplomacia de gasodutos (Aalto, 2008), mas abrange, na sua maioria, o mesmo campo. A diplomacia energética desenvolveu os seus próprios programas, objetivos, instrumentos, táticas e planos de ação, como o Plano de Ação para a Diplomacia Energética da União Europeia.^[4]

Assim, no nível institucional, a diplomacia energética normalmente concentra-se em tópicos como metas e diretrizes; regulamentações e economia de energia; o desenvolvimento da energia nuclear; investigação, desenvolvimento e demonstração; partilha de petróleo;^[2] transporte de energia; exploração de energia; alerta precoce e resposta energética; e, no contexto do aquecimento global, sustentabilidade energética e transição energética para os estados exportadores de hidrocarbonetos.^[19][20] A diplomacia energética comercial, um híbrido de diplomacia comercial e diplomacia energética, envolve o apoio político a empresas de energia com investimento estrangeiro.^[21]

A diplomacia energética emprega métodos de política externa para garantir um fluxo constante de energia e a segurança do abastecimento energético. Países produtores e consumidores de energia aplicam-na de formas diferentes. Os Estados produtores de energia concentram-se principalmente em usar a diplomacia energética para expandir as suas exportações e presença nos mercados globais. Um exemplo é a diplomacia energética de um Estado exportador, a Rússia, que visa garantir o acesso a compradores de petróleo e gás. É semelhante à diplomacia energética da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), cujo foco é igualmente a exportação e a manutenção da demanda externa. Estados consumidores e importadores de energia aplicam a diplomacia energética para garantir o abastecimento energético e um fluxo constante, como a diplomacia do petróleo da China na África ou, mais recentemente, com o Irão.^[22] Existem também estratégias híbridas, adotadas por Estados que são tanto grandes consumidores quanto produtores; como a Índia^[23] e os Estados Unidos.^[4]

Embora a integração da diplomacia energética na política externa de alguns Estados tenha sido de segurança e a de outros de economia, a transição energética está a remodelar estas dinâmicas, de modo que as questões de segurança e economia seguirão uma nova realidade geopolítica. A dinâmica da relação com a política externa e a segurança nacional está, portanto, a passar por uma mudança fundamental: a transição energética. Garantir a segurança energética tradicionalmente incluía várias noções-chave: disponibilidade, confiabilidade e acessibilidade,^[24] mas nas últimas duas décadas outro aspeto crucial foi adicionado: a sustentabilidade ambiental e a transição para energia de baixo carbono.^[4]

Isto iniciou uma grande mudança na forma como a energia é percebida, seu impacto no meio ambiente e motivou políticas para conter as alterações climáticas . Foi liderada por formuladores de políticas na UE.^[25] Com a proliferação de mais energias renováveis na matriz energética, como solar, maremotriz, eficiência energética, eólica ou hídrica, a geografia dos recursos não se limitará a apenas alguns países ricos em recursos, mas estará muito mais distribuída por todo o mundo. A forma como os riscos energéticos nacionais são percebidos está a mudar gradualmente, à medida que a disponibilidade de energia será significativamente melhorada e mais prevalente em todo o planeta. A transição energética para energia de baixo carbono já está a moldar a relação dinâmica da geopolítica, estratégias de segurança nacional, políticas externas e diplomacia energética.^[4] Vários estudiosos argumentam que a energia renovável pode causar mais conflitos de pequena escala, mas reduz o risco de grandes conflitos entre os Estados.^[26][27]

Os estados exportadores de hidrocarbonetos no Golfo Pérsico, como os do Conselho de Cooperação do Golfo, tradicionalmente dependentes da exportação de petróleo e muitas vezes membros da OPEP, procuram cada vez mais relações bilaterais que lhes permitam realizar uma transição energética dos combustíveis fósseis para a sustentabilidade energética, incluindo energias renováveis e energia nuclear.^[20]

A Austrália é considerada uma superpotência energética. A sua diplomacia energética concentra-se principalmente na promoção de combustíveis fósseis, principalmente carvão, e na garantia de mercados de exportação para eles.^[11]

Embora a política energética interna da União Europeia possa ser vista como um exemplo de diplomacia energética entre os Estados-Membros,^[28] a União Europeia tem vindo a desenvolver uma política energética externa ao longo das últimas duas décadas,^{[29][3][21][30]} através do seu Plano de Ação para a Diplomacia Energética da UE, sobretudo no que diz respeito à Rússia,^{[31][32][33][34]} África,^[35][36] e Eurásia,^[37] incluindo a bacia do Mar Cáspio.^[38][39]

O país em que grande parte da literatura sobre diplomacia energética se concentra é a China, devido à sua gestão da sua insegurança energética fundamental,^[40][19] por exemplo, na relação entre os interesses nacionais e empresariais,^[41] como no seu fornecimento de gás e infraestruturas.^[42] A China enfrenta um défice de fornecimento de energia até 2030, e a sua diplomacia energética é orientada pela necessidade estratégica de garantir o fornecimento suficiente de gás e petróleo até essa data.^[43] Perante esta situação, tentou inicialmente, de forma agressiva, aplicar o "Consenso de Pequim" a outros países através da diplomacia energética, como os países do bloco BRICS .^[44]

A diplomacia energética da China abrangeu uma vasta gama de países, como, nos primeiros anos, a Turquia,^[45] e, mais tarde, o Médio Oriente e o Norte de África,^[46] com especial atenção ao conflito entre o Irão e a Arábia Saudita, onde o papel da China na construção da paz foi alvo de escrutínio.^[47][48] A diplomacia energética da China com países sul-americanos como o Brasil é uma questão,^[49] assim como a sua relação com a Rússia, que pode ser examinada nos níveis do personalismo e do institucionalismo.^[50]

No cerne da diplomacia energética da China em relação ao Ocidente e, de facto, ao mundo, está a questão de saber se a luta da China pela segurança energética resultará na normalização do comportamento diplomático energético por meio da interdependência económica ou se a China continuará a praticar o neomercantilismo de recursos e a política de poder.^[51] Instituições globais de governança energética, como a Agência Internacional de Energia, continuam a exigir da China uma governança energética doméstica responsável, enquanto a China mudou o foco da tentativa de impor a sua liderança no BRICS para o desenvolvimento de sua própria "Rota da Seda Económica", em parte por meio da Organização de Cooperação de Xangai, como forma de obter importações de energia.^[44]

A diplomacia energética russa concentra-se principalmente na sua relação com a Europa,^[2][3][34] especialmente no que diz respeito ao fornecimento de gás natural,^{[32][31][52][33]} incluindo em toda a Eurásia,^[53] e a Rússia combinou o fornecimento de energia com o poder cibernético e marítimo como instrumentos de política.^[54] A Rússia também procura desenvolver uma diplomacia de energia nuclear, por exemplo, com a Finlândia e a Hungria, através da Rosatom .

^[55]

A diplomacia energética dos Estados Unidos (EUA) tem se concentrado consistentemente no petróleo e, mais recentemente, no boom do petróleo e do gás, sendo coordenada pelo Escritório de Recursos Energéticos do Departamento de Estado.^[56] Os seus interesses em diplomacia energética comercial estendem-se amplamente, para além dos tradicionais exportadores de petróleo do Oriente Médio, para países da Ásia Central, como o Cazaquistão.^[57] Historicamente, os EUA exportaram reatores de energia nuclear,^[58] com base no seu programa Átomos para a Paz, que exportava reatores de investigação.^[59]

• Diplomacia comercial
• Diplomacia médica
• Diplomacia pública
• Diplomacia de defesa

Referências

• Abelson, P.H. (1976), Energy diplomacy. Science, 192(4238), 429.
• Chi Zhang (2016), The Domestic Dynamics Of China's Energy Diplomacy, World Scientific Publishing Co.
• Maness, R., Valeriano, B. (2015), Russia's Coercive Diplomacy: Energy, Cyber, and Maritime Policy as New Sources of Power, Palgrave Macmillan.

• Diplomacia das Nações Unidas em Energia Sustentável (em inglês)