Orçamento público

Este artigo é parte da série sobre a
Constituição brasileira de 1988
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O orçamento público é o principal instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Ele expressa, em termos monetários, as prioridades do Estado, estabelecendo a previsão de receitas e a autorização de despesas para um período determinado. Mais do que uma peça contábil, o orçamento desempenha funções econômicas, sociais e políticas, sendo considerado uma ferramenta essencial para a concretização de políticas públicas, o controle democrático e a transparência da gestão pública.

O orçamento é também um espaço de disputa política e de definição de prioridades estatais, refletindo a correlação de forças entre Executivo e Legislativo e a capacidade do Estado de implementar políticas públicas^[1]. Além disso, o orçamento público pode ser compreendido como um campo da administração pública e disciplina acadêmica, caracterizado por diferentes abordagens, funções e tipos.

Segundo Robert W. Smith e Thomas D. Lynch, existem quatro perspectivas sobre o orçamento público^[2]:

• Perspectiva política: o processo orçamentário é visto como um evento político realizado no espaço político em busca de vantagens políticas.
• Perspectiva econômica: o orçamento é uma ferramenta de alocação de recursos, considerando o custo de oportunidade, ou seja, o recurso destinado a um uso deixa de estar disponível para outro.
• Perspectiva contábil: foca na prestação de contas, comparando o valor orçado com os gastos efetivamente realizados, avaliando a consistência das políticas originais.
• Perspectiva gerencial: entende o orçamento como instrumento de implementação de políticas públicas, auxiliando no planejamento e monitoramento de programas e objetivos dentro de um período definido.

De forma operacional, um orçamento é um plano para a realização de programas relacionados a objetivos e metas, incluindo uma estimativa dos recursos necessários e disponíveis, geralmente comparada com períodos anteriores e projetando necessidades futuras.

Assim, o orçamento público refere-se ao processo de alocação e gestão de fundos públicos, envolvendo a definição de prioridades, a estimativa de receitas, a determinação de níveis de gastos e o monitoramento da utilização dos recursos.^[2]

No Brasil, a iniciativa das leis orçamentárias é de competência privativa do Poder Executivo, sendo apresentadas pela Presidência da República em âmbito federal, pelos governadores em âmbito estadual e distrital e pelos prefeitos em âmbito municipal. O ciclo orçamentário envolve as etapas de elaboração, discussão, aprovação, execução, controle e avaliação, garantindo que o orçamento funcione como instrumento de planejamento, gestão e transparência das contas públicas.

O primeiro orçamento brasileiro foi elaborado em 1830, com finalidade restrita ao controle das finanças públicas. Ao longo do tempo, o instrumento passou por transformações, adquirindo caráter administrativo e político.

Atualmente, o orçamento público brasileiro é disciplinado pela Constituição Federal de 1988, pela Lei nº 4.320/1964 (que estabelece normas gerais de direito financeiro) e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).

Sua natureza jurídica é de lei em sentido formal, de caráter autorizativo: a aprovação pelo Poder Legislativo não obriga a execução integral dos gastos, mas apenas autoriza sua realização, condicionada à disponibilidade financeira e ao interesse público. As Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, entretanto, introduziram hipóteses de orçamento impositivo, que tornam obrigatória a execução de emendas parlamentares individuais e de bancada. Esse movimento é interpretado por parte da doutrina como um marco na redistribuição de poder orçamentário, alterando o equilíbrio entre Executivo e Legislativo no presidencialismo de coalizão brasileiro.^[3]

Em conformidade com a lei, a tramitação no Congresso Nacional segue, em linhas gerais, as seguintes etapas^[4]:

• envio da proposta de lei orçamentária pelo Poder Executivo;
• leitura e distribuição do projeto aos parlamentares;
• designação do relator e realização de audiências públicas;
• apresentação, discussão e votação dos pareceres preliminares, que estabelecem as regras gerais para o processo;
• abertura do prazo para apresentação de emendas;
• emissão de parecer do relator sobre as emendas;
• apreciação e votação do relatório final na Comissão Mista de Orçamento (CMO);
• votação do relatório geral em sessão do Congresso Nacional;
• envio ao Presidente da República, que pode sancionar, vetar parcialmente ou vetar integralmente o texto.

Em caso de veto, as razões devem ser comunicadas ao Presidente do Senado. O veto é apreciado em sessão conjunta do Congresso, que pode mantê-lo ou rejeitá-lo. Caso rejeitado, a lei é enviada novamente ao Presidente da República para promulgação. Estudos recentes apontam que, nessa etapa, negociações políticas e acordos de coalizão influenciam significativamente a alocação de recursos e a manutenção ou derrubada de vetos^[5].

De acordo com o artigo 165 da Constituição Federal, o processo orçamentário é composto por três leis:

• Plano Plurianual (PPA): estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública para um período de quatro anos;
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): define metas e prioridades para cada exercício, orientando a elaboração da lei orçamentária anual;
• Lei Orçamentária Anual (LOA): estima as receitas e fixa as despesas para o exercício financeiro correspondente ao ano civil.

O Orçamento Geral da União divide-se em três grandes partes: (a) Orçamento Fiscal; (b) Orçamento da Seguridade Social; e (c) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais. Embora a maior parte do orçamento seja composta por despesas obrigatórias (como Previdência, saúde, educação e folha de pagamento), há também uma parcela discricionária, sobre a qual o governo possui maior liberdade de decisão.

A literatura identifica três funções principais do orçamento^[6]:

• Função alocativa: direcionar recursos escassos para setores e programas prioritários, como saúde, educação e infraestrutura;
• Função distributiva ou redistributiva: reduzir desigualdades sociais e regionais por meio da alocação de recursos a grupos ou áreas mais vulneráveis;
• Função estabilizadora: contribuir para a estabilidade econômica, atuando sobre inflação, desemprego, balança de pagamentos e equilíbrio das contas públicas.

Essas funções aproximam o orçamento de um instrumento de política econômica e social, e não apenas de uma peça contábil. Essa distinção entre despesas obrigatórias e discricionárias é central para compreender a margem de manobra do Executivo e o papel das emendas parlamentares na execução orçamentária.^[7]

A evolução da teoria e da prática orçamentária no Brasil foi influenciada por diferentes modelos^[8]:

• Orçamento clássico ou tradicional: focado no controle contábil das receitas e despesas, sem preocupação direta com resultados;
• Orçamento moderno: surgiu após a crise de 1929, incorporando preocupações com eficiência e efetividade da ação estatal;
• Orçamento de desempenho ou de realizações: enfatiza os resultados obtidos com os gastos públicos, utilizando critérios como análise de custo-benefício;
• Orçamento base zero: exige a justificativa integral das despesas em cada exercício, sem se basear em orçamentos anteriores;
• Orçamento-programa: estrutura o orçamento em torno de objetivos, metas e programas governamentais. Após a Constituição de 1988, consolidou-se como a principal forma de elaboração orçamentária no Brasil;
• Orçamento participativo: permite a participação direta da sociedade na definição de prioridades de investimento, sendo implementado em diversos municípios e alguns estados.

Ver artigo principal: Plano plurianual

É um plano de médio prazo (quatro anos), por meio do qual se procura ordenar as ações do governo que levem a atingir objetivos estratégicos e metas quantitativas fixados para o período de quatro anos, tanto no federal como nos governos estaduais e municipais. Tem vigência de 4 anos, é elaborado no 1º ano de governo, entra em vigor no 2º ano e segue até o 1º ano do mandato seguinte.

Nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, sob pena de crime de responsabilidade.

Ver artigo principal: Lei de Diretrizes Orçamentárias

Norteia a elaboração do orçamento anual de forma a adequá-lo às diretrizes e objetivos estabelecidos no Plano Plurianual. Orienta a LOA, estabelece prioridades para o exercício seguinte, alterações tributárias e diretrizes para fomento.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece parâmetros para a aplicação do recurso orçamentário anual, por meio do Plano Plurianual (PPA), para garantir o objetivo-fim, sem prejudicar o controle do Tesouro Nacional. O PPA compreenderá três exercícios do atual mandatário e o primeiro exercício do próximo. Da mesma forma, irá procurar nortear o comportamento da Receita, bem como especificar - em detalhamentos setoriais, indicadores e ações - os gastos da Despesa no mesmo período.

Compreende o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais e o Orçamento da Seguridade Social.

a) Orçamento Fiscal: refere-se aos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e órgãos de administração pública direta e indireta. b) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais: empresas em que o Estado detém a maioria do capital social com direito a voto. c) Orçamento da Seguridade Social: entidades a ela vinculadas, fundos e fundações mantidas pelo poder público.

Cabe a toda unidade da Administração Pública definir as prioridades de gasto, com algumas limitações (constitucionais ou legais). A Constituição Federal de 1988 preceitua que a iniciativa das leis do PPA, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento cabe ao Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham suas propostas orçamentárias que são consolidadas pelo Executivo que, por sua vez, encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovação. Nem sempre o orçamento é cumprido à risca, devido a diversos fatores, como arrecadação, pressões políticas (conflitos de interesse), calamidades naturais e comoções internas. Os círculos políticos costumam dizer, pejorativamente, que o orçamento é uma "peça de ficção", isso é um sofisma, já que muitas vezes as receitas públicas disponíveis podem estar vinculadas constitucional ou legalmente. Segundo estudos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), perto de 93% do orçamento da União está vinculado a algum programa ou diretriz. Dessa forma, a parcela de despesas discricionárias é bem reduzida.

Uma importante parte do Orçamento é a Seguridade Social.^[9] Na Lei Orçamentária Brasileira, tal divisão corresponde a R$ 1.005.077.128.389,00 (um trilhão, cinco bilhões, setenta e sete milhões, cento e vinte e oito mil, trezentos e oitenta e nove reais) de um total de R$ 3.506.421.082.632,00 (três trilhões, quinhentos e seis bilhões, quatrocentos e vinte e um milhões, oitenta e dois mil, seiscentos e trinta e dois reais) de despesas autorizadas (LOA/2018, estabelecida pela Lei Federal Ordinária nº 13.587/2017^[10]). ^{[ligação inativa]} Assim, quase 1/3 das despesas fixadas na Lei Orçamentária da União no Brasil são destinadas à Seguridade Social.

A doutrina tem destacado que o Orçamento da Seguridade Social é o meio mais efetivo de garantir o acesso à saúde, previdência social e assistência, mas esse tem sido objeto de análise crítica pela doutrina e por estudiosos.^[11] Também os debates acerca do déficit previdenciário devem se atentar para esse Orçamento, que conta com receitas que, obrigatoriamente devem ser encaminhadas a ele, como as contribuições incidentes sobre a receita, faturamento, lucro, importação, folha de salários e remunerações (PIS/COFINS, CSLL, contribuições previdenciárias, etc.), entre outras.^[12]

A trajetória do orçamento público federal brasileiro entre 1995 e 2016 revela tensões estruturais que marcaram o regime democrático contemporâneo. Segundo estudo recente, a política orçamentária permitiu simultaneamente a ampliação dos gastos sociais e a redução da desigualdade, mas também contribuiu para a concentração de renda. Quatro dimensões contraditórias influenciaram esse processo: a disputa entre centralização e descentralização dos recursos; o embate entre vinculações legais e a disputa pelo fundo público; o avanço da transparência e accountability frente à complexificação das contas públicas; e, por fim, a convivência entre maior gasto social e a regressividade da arrecadação tributária.^[13]

A literatura identifica diferentes princípios que orientam a compreensão e a prática orçamentária associados a momentos históricos e arranjos institucionais específicos^[14][6][15]:

• Princípio da Universalidade: a Lei Orçamentária Anual deve trazer, em peça única, a previsão de todas as receitas, bem como a autorização de todas as despesas da administração direta e indireta, relativamente aos três Poderes e, ainda, da seguridade social.
• Princípio da Exclusividade: é proibido incluir dispositivo na lei orçamentária que contenha matéria estranha ao seu objeto, conforme art. 165, § 8°, da Constituição Federal.
• Princípio da Unidade: numa única lei devem ser previstas todas as receitas e gastos dos três Poderes da União, seus órgãos, fundos e entidades da administração direta e indireta, existindo previsão para o orçamento de investimento das empresas estatais federais e, ainda, o orçamento da seguridade social.
• Princípio da Periodicidade ou Anualidade: para cada ano deve existir uma lei orçamentária (art. 165, III, da Constituição Federal).
• Princípio da Não Afetação ou Não Vinculação: destinado apenas aos impostos, estabelece que é proibida a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções legalmente previstas (art. 167, IV, da Constituição Federal).
• Princípio do Equilíbrio: previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, determina que os gastos públicos sejam condicionados à arrecadação, evitando déficits.
• Princípio da Transparência: previsto no art. 165, § 6°, da Constituição Federal de 1988, reforça o dever de clareza e acesso público às informações orçamentárias.
• Princípio da Publicidade: presente em diversos dispositivos constitucionais, garante a divulgação e o acesso da sociedade às leis e atos orçamentários.
• Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários: refere-se à proibição da concessão e utilização de créditos ilimitados, exigindo sempre valor determinado.

A partir da Lei nº. 4320/1964 e com o advento da Lei Complementar nº 101/2000, o orçamento ganhou mais "status" com a implementação do orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. No direito administrativo brasileiro, o orçamento público é uma lei por meio da qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, bem como outras unidades administrativas independentes -- como o Poder Judiciário, o Ministério Público, o Tribunal de Contas e o próprio Poder Legislativo -- a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do Estado ou a seguir a política econômica do país. Essa lei é de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, que harmoniza as pretensões orçamentárias vindas dessas várias fontes, construindo uma única proposta de lei. Esse projeto de lei é submetido ao Poder Legislativo, que o discute, modifica, aprova e submete novamente ao Chefe do Executivo para sanção, como toda lei.

Se a receita do ano for superior à estimada (estima-se pelo produto da arrecadação dos tributos de competência do ente em questão), o governo encaminha à casa legislativa um projeto de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação (créditos adicionais). Se as despesas superarem as receitas, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento em sua totalidade, sendo obrigado a cortar despesas. Isso pode ser formalizado em ato administrativo do Chefe do Executivo ou autoridade por este delegada, mas também costuma ocorrer "informalmente", pela simples não liberação de verbas às unidades orçamentárias.

O Sistema de Planejamento Integrado, conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento (PPO), baseia-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Com o advento da Constituição Federal de 1988 o modelo de confecção do orçamento sofreu alterações com a introdução dos mecanismos supracitados. Em que pese o orçamento público brasileiro ser autorizativo, com a edição das Emendas Constitucionais - ECs 86 e 100, a Constituição Federal de 1988 passou a contemplar duas hipóteses excepcionais em que o orçamento brasileiro passa a ser impositivo. A EC 86 determina impositividade às emendas individuais e a EC 100 determina impositividade às emendas de bancada.

O orçamento-programa, ao vincular metas físicas e financeiras, reforça a dimensão gerencial do orçamento e aproxima a peça orçamentária de um instrumento de planejamento estratégico. No entanto, a literatura aponta que, no Brasil, a execução orçamentária ainda sofre forte influência de fatores políticos e conjunturais, o que limita a plena efetividade desse modelo^[16].

• Receita tributária
• Administração fiscal
• Direito tributário
• Direito administrativo
• Administração tributária

• Lista de países por orçamento governamental

• Orçamento Público — Português (Brasil) (www.gov.br)